Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis (FEB) Universitas Indonesia (UI) dan Ekonom Lembaga Penyelidikan Ekonomi Masyarakat (LPEM) FEB UI Mohamad Ikhsan

Bila anda tertarik untuk menjadi kontributor opini, silakan mendaftarkan diri anda dengan kirim email ke [email protected]

Bank Adalah Lembaga Amanah

Mengapa Bank Himbara Tidak Boleh Dijadikan Kantong Politik

Dalam catatan sebelumnya, saya menulis tentang mispersepsi pertama yang sering saya dengar: anggapan bahwa “pasar itu cuma kapitalis dan pengusaha besar”. Saya tutup catatan tersebut dengan satu peringatan dari Adam Smith yang berusia hampir 250 tahun: bahwa monopoli yang berlindung di balik kekuasaan negara merupakan salah satu sumber distorsi pasar yang paling serius. Dalam catatan kali ini, saya ingin membahas mispersepsi kedua yang tidak kalah berbahayanya — dan yang terkait langsung dengan peringatan Smith tersebut.

Sebagian masyarakat — dan kadang juga pembuat kebijakan — melihat bank sebagai kantong uang yang seharusnya bisa lebih murah hati: bunga rendah, syarat ringan, dan toleransi tinggi terhadap risiko. “Bank itu kantong uang yang seharusnya lebih murah hati. Kenapa harus pelit menyalurkan kredit?”

Pemahaman ini menyederhanakan dan pada akhirnya menyesatkan. Catatan ini adalah upaya saya untuk menjawabnya — terutama dalam konteks Bank Himbara, yang akhir-akhir ini sering dibicarakan sebagai instrumen kebijakan politik.

Apa Itu Bank, Sebenarnya?

Bank pada hakikatnya adalah lembaga amanah (trusted institution). Uang yang ada di bank bukan milik bank. Itu adalah uang yang dititipkan oleh penabung — ibu rumah tangga yang menyimpan untuk biaya sekolah anaknya, pensiunan yang menggantungkan hidup pada bunga deposito, pekerja yang menabung sedikit demi sedikit untuk uang muka rumah, UMKM yang menyimpan modal kerja.

Tugas bank adalah menjaga amanah itu dengan dua kewajiban yang harus dipenuhi bersamaan: mengembalikan uang penabung kapan pun mereka meminta dan menyalurkan sebagian dana itu sebagai kredit produktif kepada pihak yang membutuhkan.

Dua kewajiban ini menciptakan batas kehati-hatian yang sangat ketat. Setiap kredit yang macet adalah uang penabung yang berisiko hilang. Itulah sebabnya bank wajib melakukan analisis kelayakan, meminta jaminan, dan menetapkan suku bunga yang mencerminkan tingkat risiko.

Bunga kredit yang terasa tinggi sering dituduh sebagai bentuk keserakahan. Tapi strukturnya sebenarnya terdiri dari komponen yang masing-masing punya logika: bunga yang dijanjikan kepada penabung (cost of funds), biaya operasional, premi risiko atas kemungkinan kredit macet, cadangan kerugian, dan margin untuk keberlanjutan bank. Jika bank dipaksa menyalurkan kredit dengan bunga di bawah biaya, yang pertama kali dirugikan bukanlah pemegang saham — melainkan penabung (karena bunga simpanan harus ditekan) dan calon debitur di masa depan (karena bank menjadi lebih selektif). Jika hukum (proteksi terhadap hak milik) baik, maka risiko bank dan kebutuhan dana cadangan pun rendah. Akhirnya, spread—perbedaan antara bunga deposit dan bunga kredit pun mengecil.  

Bank sebagai Risk Pooling: Mengapa Mayoritas Memilih Bank

Ada satu fungsi bank yang sering luput dari diskusi publik, padahal fundamental: bank adalah lembaga yang melakukan pooling risiko. Inilah yang membuat bank cocok untuk mayoritas masyarakat — yang secara alamiah bersifat risk-averse, atau enggan terhadap risiko.

Bayangkan jika tidak ada bank. Seorang penabung yang ingin uangnya tumbuh harus mencari sendiri pihak yang membutuhkan pinjaman. Ia harus menilai sendiri kelayakan calon peminjam. Ia harus memantau sendiri apakah pinjamannya digunakan dengan baik. Dan kalau peminjam gagal bayar, ia menanggung sendiri 100% kerugiannya. Bagi pensiunan yang menabung untuk biaya hidup, atau ibu rumah tangga yang menabung untuk biaya sekolah anak, beban risiko semacam itu jelas tidak masuk akal.

Di sinilah bank masuk. Bank mengumpulkan tabungan dari jutaan penabung, lalu menyalurkannya sebagai kredit kepada ribuan debitur yang berbeda — di sektor yang berbeda, di daerah yang berbeda, dengan profil risiko yang berbeda. Ketika satu atau dua debitur gagal bayar, kerugiannya tidak menimpa satu penabung secara penuh, melainkan tersebar dan diserap oleh: (a) cadangan kerugian yang dibentuk dari margin bunga, (b) modal bank itu sendiri, dan (c) keuntungan dari debitur-debitur lain yang lancar dalam membayar. Penabung tetap mendapatkan uangnya kembali secara utuh, plus bunga yang dijanjikan. Inilah esensi risk pooling: risiko yang sangat besar bagi individu menjadi risiko yang sangat kecil bagi kolektif.

Fungsi inilah yang membuat bank cocok untuk mayoritas masyarakat. Bagi orang yang risk averse — yang lebih memilih kepastian dengan imbal hasil moderat daripada potensi tinggi dengan risiko besar — bank adalah pilihan rasional. Mereka tidak perlu menjadi ahli kredit. Mereka tidak perlu memantau pasar setiap hari. Mereka tidak perlu menanggung beban kerugian sendirian jika ada peminjam yang gagal. Mereka cukup mempercayakan uangnya kepada bank yang melakukan analisis, diversifikasi, dan pengelolaan risiko atas nama mereka.

Bagi mereka yang bersedia menerima risiko yang lebih tinggi — dengan imbal hasil yang juga lebih tinggi — pilihannya adalah pasar modal: saham, obligasi korporasi, reksa dana, dan instrumen lainnya. Di sana, investor secara sadar memilih untuk menanggung sendiri fluktuasi harga dan kemungkinan kerugian, dengan imbalan potensi pertumbuhan yang lebih besar. Pasar modal adalah ruang bagi mereka yang berani mengambil risiko atau setidaknya netral terhadap risiko. Bank adalah ruang bagi mayoritas yang berorientasi pada risiko.

Memahami pembagian peran ini penting untuk dua alasan. Pertama, ia menjelaskan mengapa regulasi bank harus jauh lebih ketat dibandingkan regulasi pasar modal: di bank, penabung mempercayakan uangnya dengan ekspektasi bahwa risikonya dikelola oleh institusi; di pasar modal, investor mengambil risiko itu secara sadar. Kedua, ia menjelaskan mengapa kerusakan pada sistem perbankan jauh lebih merusak secara sosial dibandingkan koreksi di pasar modal: ketika harga saham jatuh, yang terdampak adalah mereka yang memang siap menanggung risiko; ketika bank kolaps, yang terdampak adalah jutaan penabung biasa yang justru memilih bank karena tidak ingin menanggung risiko.

Bank Himbara: Amanah yang Berlipat

Argumen di atas berlaku untuk semua bank. Namun, untuk Bank Himbara — Bank Mandiri, BRI, BNI, BTN — argumen ini berlaku berlipat ganda.

Mengapa? Bank Himbara bukan hanya pemegang amanah penabung individu. Bank-bank ini adalah milik rakyat Indonesia secara kolektif. Setiap warga negara, melalui kepemilikan negara atas bank-bank tersebut, merupakan pemilik tidak langsung. Akuntabilitas yang dituntut dari Bank Himbara harus lebih tinggi, bukan lebih rendah, dibandingkan dengan bank swasta.

Lebih dari itu, Bank Himbara, baik secara individual maupun kolektif, memiliki dampak sistemik terhadap perekonomian. Mereka mengelola simpanan masyarakat senilai triliunan rupiah. Mereka menjadi tulang punggung sistem pembayaran nasional. Mereka adalah mitra utama dalam pembiayaan infrastruktur, ekspor, UMKM, dan perumahan rakyat. Jika salah satu bank di antara bank-bank ini terganggu kesehatannya, dampaknya tidak berhenti di bank itu sendiri — ia merembet ke seluruh sistem keuangan, lalu ke sektor riil, lalu ke kesejahteraan masyarakat.

Pelajaran Mahal dari 1997–1998

Kita tidak perlu berspekulasi tentang dampak ini. Kita sudah mengalaminya.

Tabel 1. Distribusi Biaya Penanganan Krisis Perbankan 1997–1998

*Bank Himbara: BRI, BNI, Bank Mandiri (gabungan dari Bank Bumi Daya, Bank Exim, Bank Bapindo, dan Bank Dagang Negara), dan BTN. Sumber: Infobank Institute & Biro Riset Infobank (2021); dihitung berdasarkan rekapitulasi data BPPN dan publikasi terkait.

Angka di atas bukan abstraksi. Bunga obligasi rekap yang dibayar APBN saat ini sekitar Rp60 triliun per tahun dan masih akan berlanjut dalam beberapa tahun ke depan. Itu adalah pajak yang dibayar oleh guru, petani, pedagang, dan buruh selama lebih dari dua dekade — untuk menutup lubang yang dibuat oleh keputusan-keputusan yang pada saat itu mungkin terdengar masuk akal secara politik: pemberian kredit yang tidak prudent, intervensi politik dalam pengambilan keputusan bisnis, dan lemahnya pengawasan. Semuanya beroperasi di bawah retorika kepentingan nasional.

Yang patut menjadi pelajaran khusus: dari total dana rekapitalisasi perbankan, dua pertiganya digunakan untuk menyelamatkan bank-bank yang dimiliki negara sendiri. Bank-bank yang seharusnya menjadi penjaga stabilitas justru menjadi sumber kerugian terbesar bagi APBN. Ini bukan kebetulan. Ini adalah konsekuensi logis dari pola pengelolaan bank pemerintah yang, sebelum krisis, sudah lama menjadi instrumen kebijakan politik, kredit terarah, dan keputusan-keputusan yang tidak tunduk pada disiplin pasar.

Kasus Khusus BRI: Tabungan Masyarakat Desa di Pundak Negara

Dari keempat Bank Himbara, ada satu yang membawa beban amanah yang sangat khas Indonesia: Bank Rakyat Indonesia. Sejak didirikan pada 1895, BRI memiliki misi historis untuk menjangkau masyarakat yang tidak terlayani oleh bank-bank perkotaan — petani, pedagang kecil, ibu rumah tangga di desa, dan pekerja sektor informal.

Salah satu produk legendaris BRI adalah Simpedes — Simpanan Masyarakat Pedesaan. Dengan setoran awal yang sangat ringan (mulai dari Rp 50.000) dan biaya administrasi yang minimal, Simpedes telah menjadi pintu masuk bagi jutaan masyarakat desa ke dalam sistem keuangan formal. Bagi mereka, BRI bukan sekadar bank. BRI adalah satu-satunya lembaga keuangan yang menjangkau kampung mereka melalui unit kerja yang tersebar hingga ke kecamatan-kecamatan terpencil di seluruh Indonesia.

Hari ini, BRI mengelola dana pihak ketiga yang sangat besar, dan porsi yang signifikan dari dana tersebut berasal dari tabungan masyarakat pedesaan dalam bentuk Simpedes dan produk-produk sejenis. Tabungan-tabungan kecil — kadang hanya ratusan ribu rupiah per rekening — yang dikumpulkan dari nelayan, petani, pedagang pasar, tukang ojek desa, ibu-ibu PKK, dan guru honorer di kampung. Jutaan rekening yang masing-masing nominalnya kecil, tetapi secara kolektif menjadi sumber dana yang besar.

Inilah dimensi yang sering luput dari diskusi publik. Ketika kita membicarakan risiko Bank Himbara, kita tidak sedang membicarakan abstraksi finansial. Kita sedang membicarakan tabungan nenek yang menjual hasil kebun, uang untuk persiapan pernikahan anak buruh tani, dan dana darurat untuk berobat ke puskesmas. Politisasi BRI — atau Bank Himbara mana pun — adalah pertaruhan dengan amanah yang paling rentan.

LPS Ada, Tetapi Modalnya Terbatas

Tentu ada yang akan berkata: tetapi kan ada Lembaga Penjaminan Simpanan (LPS) yang menjamin simpanan masyarakat hingga Rp2 miliar per nasabah per bank. Itu benar. Dan keberadaan LPS merupakan salah satu pencapaian penting dalam reformasi sektor keuangan pascakrisis.

Namun, kita harus jujur tentang batas-batas LPS. Per akhir 2025, total aset LPS sekitar Rp276 triliun, dengan Cadangan Penjaminan sekitar Rp213 triliun. Sementara itu, total simpanan di bank umum Indonesia per Desember 2025 mencapai sekitar Rp10.088 triliun. Artinya, modal LPS hanya sekitar 2,1% dari total simpanan yang dijaminnya.

Rasio ini cukup untuk menangani kegagalan bank-bank kecil — dan memang itulah yang LPS lakukan dalam praktik sehari-hari: menangani likuidasi BPR dan bank-bank kecil. Namun, rasio ini sama sekali tidak cukup untuk menangani kegagalan salah satu Bank Himbara. Aset BRI saja, misalnya, lebih dari Rp2.000 triliun. Dana pihak ketiga yang harus dilindungi LPS jika BRI gagal jauh melampaui kapasitas modal LPS saat ini.

Yang menjadi konsekuensi hukum dan fiskal adalah: kalau Bank Himbara gagal, LPS — by law — akan meminta tambahan dana dari APBN. Pasal-pasal dalam UU LPS dan UU P2SK memungkinkan, bahkan mewajibkan, adanya mekanisme dukungan fiskal apabila terjadi risiko sistemik. Dengan kata lain, beban penyelamatan akan kembali jatuh ke kantong rakyat melalui APBN — persis seperti yang terjadi pada 1998, hanya dengan angka yang jauh lebih besar mengingat skala perbankan Indonesia hari ini.

Karena itu, argumen bahwa “kalau Bank Himbara gagal, ada LPS yang menanggung” merupakan penyederhanaan yang berbahaya. LPS hanya bisa menanggung selama skala kegagalannya masih dalam jangkauan modalnya. Untuk Bank Himbara yang dampaknya sistemik, LPS hanya menjadi langkah pertama — dan langkah berikutnya adalah APBN, yaitu kita semua.

Bahaya Menjadikan Bank Himbara sebagai Instrumen Politik

Dalam konteks inilah saya khawatir ketika muncul gagasan untuk menjadikan Bank Himbara sebagai instrumen penyaluran kebijakan politik. Wacana penyaluran kredit untuk Koperasi Merah Putih, misalnya, atau berbagai program kredit prioritas lain yang ditentukan oleh kalkulasi politik alih-alih kalkulasi kelayakan kredit.

Niat di baliknya boleh jadi baik. Tujuannya boleh jadi mulia. Namun, mekanisme penyalurannya menempatkan risiko sistemik di pundak uang penabung dan uang rakyat, sambil mengaburkan akuntabilitas: jika program berhasil, kreditnya milik politik; jika gagal, tagihannya milik APBN dan pada akhirnya rakyat.

Untuk memahami mengapa pola ini sangat berbahaya, kita perlu meminjam lensa dari modern behavioral economics. Daniel Kahneman, peraih Nobel Ekonomi 2002, menunjukkan bahwa manusia tidak berperilaku seperti homo economicus yang rasional dalam buku teks. Kita dipengaruhi oleh bias kognitif, ketidakkonsistenan, dan tekanan sosial. Richard Thaler, peraih Nobel 2017, kemudian menerapkan wawasan ini ke dalam desain institusi: bagaimana struktur insentif, opsi default, dan akuntabilitas membentuk perilaku — kadang ke arah yang baik, lebih sering ke arah yang merusak ketika desainnya keliru.

Dari kacamata Kahneman, Thaler, dan tradisi behavioral economics yang mereka bangun, ketika Bank Himbara dijadikan instrumen politik, setidaknya empat mekanisme bekerja diam-diam di dalamnya:

•     Moral hazard di tingkat manajemen. Ketika keputusan kredit dipengaruhi oleh tekanan politik, insentif untuk melakukan analisis yang ketat melemah. “Kalau ini perintah, kenapa saya yang harus bertanggung jawab kalau macet?” Akuntabilitas terlarutkan dalam rantai komando yang panjang.

•     Adverse selection di tingkat debitur. Debitur yang menerima kredit berbasis koneksi politik cenderung memiliki kelayakan ekonomi yang lebih rendah dibandingkan dengan debitur reguler. Mereka tahu bahwa syaratnya telah dilonggarkan dan menyesuaikan perilakunya. Yang tertarik justru bukan yang paling membutuhkan, melainkan yang paling pandai mengakses.

•     Status quo bias dan endowment effect (Kahneman & Tversky). Begitu pola pemberian kredit politik dilembagakan, hampir mustahil mencabutnya. Penerima manfaat akan menganggapnya sebagai hak — bukan privilege. Politisi berikutnya akan ragu mengoreksi karena biaya politik untuk mencabut sesuatu jauh lebih besar daripada biaya tidak memberikannya sejak awal. Kahneman & Tversky menunjukkan bahwa kerugian dirasakan 2 hingga 3 kali lebih besar daripada keuntungan yang setara. Inilah mengapa kebijakan keliru menjadi terkunci (locked-in).

•     Erosi kepercayaan publik secara perlahan. Setiap kali masyarakat melihat bank pemerintah mengambil keputusan yang tidak rasional secara ekonomi, kepercayaan terhadap institusi perbankan terkikis sedikit demi sedikit. Erosi ini tidak terlihat sehari-hari. Tapi ketika krisis datang — dan krisis selalu datang dalam siklus ekonomi — kepercayaan yang sudah tipis itu runtuh dengan cepat.

Empat mekanisme ini tidak bekerja dalam hitungan bulan. Mereka bekerja dalam hitungan tahun, lalu dalam satu dekade. Pada saat dampaknya sudah jelas terlihat, biasanya sudah terlambat untuk membalik arah tanpa biaya besar.

Krisis Kepercayaan adalah Krisis Paling Mahal

Sejarah perbankan dunia menunjukkan satu hal yang konsisten: kerusakan paling parah pada sistem keuangan tidak terjadi karena bunga terlalu tinggi atau terlalu rendah. Kerusakan paling parah terjadi ketika kepercayaan masyarakat terhadap bank runtuh.

Ketika kepercayaan runtuh, masyarakat berbondong-bondong menarik uangnya. Bank yang sehat sekalipun bisa kolaps dalam hitungan hari, karena tidak ada bank yang menyimpan 100% dana nasabah dalam bentuk tunai — itu bukan cara kerja perbankan.

Dalam dinamika bank run, perilaku rasional individu (mengamankan uang sendiri) dapat menghasilkan hasil yang irasional secara kolektif (kolapsnya seluruh sistem). Inilah salah satu contoh klasik herd behavior yang merusak: ketika satu orang menarik uang, dua orang ikut menarik; ketika seratus orang menarik, seribu ikut; dan dalam kepanikan, rumor lebih dipercaya daripada laporan keuangan resmi. Saya menyaksikan ini sendiri pada 1998. Itu pengalaman yang tidak ingin saya saksikan untuk kedua kalinya.

Karena itulah, regulasi perbankan ketat. Karena itulah Bank Indonesia, OJK, dan LPS menjaganya dengan sungguh-sungguh. Bukan untuk melindungi bank sebagai institusi, melainkan untuk melindungi amanah masyarakat yang dititipkan di dalamnya — dan untuk mencegah dinamika psikologis kolektif yang bisa menghancurkan ekonomi dalam hitungan minggu.

Penutup

Menjaga amanah, menjaga kita semua

Bank adalah instrumen tabungan masyarakat yang diubah menjadi pembiayaan produktif. Bank Pelat Merah adalah versi yang lebih besar lagi dari itu — bukan hanya pemegang amanah penabung individu, tetapi juga amanah kolektif bagi rakyat Indonesia. Karena itu, kegagalannya akan ditanggung oleh kita semua, seperti yang pernah terjadi dan masih kita bayar hingga hari ini.

Karena pada akhirnya, yang dipertaruhkan dalam mispersepsi ini bukanlah nasib bankir atau pemegang saham. Yang dipertaruhkan adalah tabungan nenek di kampung, biaya sekolah anak guru honorer, dan modal kerja UMKM yang sedang berjuang. Mereka semua adalah penabung. Mereka semua adalah pemilik bank pelat merah.

Tugas kita — sebagai warga negara, sebagai pembuat kebijakan, sebagai pengamat ekonomi — adalah memastikan amanah itu tidak dikhianati. Bukan dengan retorika, melainkan dengan disiplin. Bukan dengan kepercayaan buta, melainkan dengan akuntabilitas yang ketat.

Menjaga Bank Himbara tetap sebagai lembaga amanah, bukan instrumen politik, adalah salah satu cara untuk memastikan bahwa pelajaran dari 1997–1998 tidak terulang. Biayanya sudah terlalu mahal untuk dibayar dua kali.

— Ican

Mei 2026

Baca juga Catatan Ican lainnya

Pasar Bukan Milik Kapitalis (Tulisan 1 dari 2)

Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan.

SUAR Inspirasi Penggerak Dunia UsahaTim Suar

Komisi 8% dan Ilusi Kesejahteraan: Ketika Kebijakan Populis Berakhir Lose–Lose

Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis (FEB) Universitas Indonesia (UI) Mohamad Ikhsan bersama tim ekonom dari Lembaga Penyelidikan Ekonomi Masyarakat (LPEM) Ibrahim Rohman, Prani Sastiono, Rizki Nauli Siregar.

SUAR Inspirasi Penggerak Dunia UsahaTim Suar

Tambang sebagai Instrumen Redistribusi: Niat Baik, Hasil Terbalik

Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan

SUAR Inspirasi Penggerak Dunia UsahaTim Suar