Peran Negara dalam Trilema Pembangunan (Tulisan 3 dari 4)

Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis (FEB) Universitas Indonesia (UI) dan Ekonom Lembaga Penyelidikan Ekonomi Masyarakat (LPEM) FEB UI Mohamad Ikhsan

Bila anda tertarik untuk menjadi kontributor opini, silakan mendaftarkan diri anda dengan kirim email ke [email protected]

Peran Negara dalam Trilema Pembangunan

Antara Kegagalan Pasar, Kegagalan Koordinasi, dan Kegagalan Pemerintah

Mulai dari Pedagang Kaki Lima

Bayangkan seorang pedagang kaki lima di pinggir Jalan Hayam Wuruk. Margin keuntungan harian barangkali Rp 100 ribu. Dari jumlah itu, ia harus membayar “uang keamanan” sekitar Rp 30.000 sampai Rp 40.000 kepada preman setempat. Itu tarif efektif 30 sampai 40 persen—jauh lebih tinggi daripada PPh badan yang dibayarkan perusahaan formal. Ia juga kehilangan jam jual yang paling produktif karena tidak berani berdagang hingga larut malam.

Pedagang itu sedang membayar pajak—bukan kepada negara, melainkan kepada absennya negara. Inilah biaya paling nyata dari kegagalan pemerintah. Dan biaya itu tidak dibagi secara merata.

Saya menulis di Jakarta Post beberapa waktu lalu, dengan kasus alpukat Meksiko dan air Chile dalam serial Rotten sebagai jangkar, bahwa ketika rule of law tidak berfungsi, kelompok miskin selalu menanggung beban terbesar. Logikanya sederhana. Dalam istilah Hirschman, kelompok kaya memiliki voice, exit, dan loyalty: mereka bisa membayar pengamanan privat, pindah ke kawasan elit, atau mengakses jaringan politik. Kelompok miskin tidak memiliki opsi-opsi tersebut. Premanisme, kejahatan, dan ketidakpastian hukum bersifat regresif secara struktural—biaya terbesarnya jatuh pada mereka yang paling tidak mampu membiayainya.

Tetapi cerita itu tidak berhenti di jalanan. Ia merembet ke seluruh sistem keuangan.

Mengapa Bunga Pinjaman Indonesia Selalu Lebih Tinggi

Salah satu pertanyaan struktural yang belum banyak dijawab adalah mengapa suku bunga pinjaman di Indonesia secara konsisten lebih tinggi daripada negara pembanding di kawasan—bahkan ketika inflasi terkendali dan likuiditas perbankan memadai. Jawaban yang sering diberikan adalah marjin bersih bank yang tinggi atau efisiensi operasional yang rendah. Tetapi keduanya hanyalah gejala. Akar masalahnya jauh lebih dalam.

Ketika hak kreditor tidak dapat ditegakkan secara cepat dan kredibel—karena pengadilan lambat, eksekusi jaminan macet, atau proses kepailitan berbelit-belit—bank harus mengalokasikan provisi yang lebih tinggi untuk mengantisipasi gagal bayar. Provisi itu, pada gilirannya, dibebankan kepada peminjam dalam bentuk spread suku bunga yang lebih tinggi. Lemahnya penegakan hukum, dengan kata lain, secara langsung diterjemahkan menjadi biaya modal yang tinggi bagi seluruh perekonomian.

Dan distribusi biayanya, sekali lagi, bersifat regresif. Peminjam korporasi besar dengan agunan kuat dan jaringan politik tetap mendapat akses kredit yang relatif murah. UMKM, pedagang informal, petani, dan nelayan membayar premi risiko yang jauh lebih tinggi—justru karena mereka adalah pihak yang paling sulit “dijaminkan” oleh sistem hukum yang tidak berfungsi. Banyak lembaga keuangan akhirnya menggunakan jasa debt collector untuk menagih utang karena putusan pengadilan tidak dapat dieksekusi secara efektif. Ketika negara gagal menjalankan fungsi paling dasarnya, biaya tidak menguap—ia berpindah, dan berpindah ke bawah.

Inilah government failure yang paling konkret: bukan korupsi besar di tingkat menteri, melainkan penegakan hukum yang lumpuh di tingkat pengadilan dan eksekusi jaminan. Dan dampaknya bukan sekadar inefisiensi agregat—melainkan ketidakadilan yang masif, sistematis, dan tersembunyi.

Trilema, Bukan Dilema

Cerita pedagang kaki lima dan suku bunga tinggi mengajarkan satu hal mendasar: perdebatan ekonomi di Indonesia kerap terjebak dalam dikotomi yang keliru. Pasar versus negara. Néolibéralisme versus Étatisme. Swasta versus BUMN. Dikotomi ini menyesatkan karena menyembunyikan apa yang sesungguhnya menjadi problem ekonomi pembangunan kontemporer: sebuah trilema, bukan dilema.

Trilema itu berbentuk segitiga ketegangan. Pertama, kegagalan pasar—pasar yang tidak diatur menghasilkan eksternalitas, monopoli, premanisme, dan eksploitasi sumber daya bersama seperti yang kita lihat di Meksiko dan Chile. Kedua, kegagalan koordinasi—keputusan rasional individual menghasilkan ekuilibrium kolektif yang inferior, sehingga investasi simultan yang dibutuhkan tidak pernah terjadi, dan perekonomian terjebak pada lintasan produktivitas yang rendah. Ketiga, kegagalan pemerintah—negara yang berniat memperbaiki dua kegagalan pertama justru menciptakan rente, distorsi alokasi, dan kerentanan fiskal baru.

Pendukung pasar bebas mengabaikan dua kegagalan pertama. Pendukung negara aktif mengabaikan kegagalan ketiga. Yang dibutuhkan adalah kerangka yang melihat ketiganya secara simultan. Pertanyaan kebijakan yang tepat bukanlah “lebih banyak pasar atau lebih banyak negara”, melainkan “bagaimana mendesain institusi yang menavigasi ketiga kegagalan ini sekaligus, tanpa membuat salah satu sisi memperburuk dua sisi lainnya”.

Tulisan ini berfokus pada sisi ketiga—sisi yang paling kurang diperhatikan dalam wacana publik Indonesia, sekaligus sisi yang paling berbahaya bagi agenda pembangunan kita ke depan.

Sisi Negatif dari Negara: Anne Krueger dan Logika Rent-Seeking

Sebelum membahas peran konstruktif negara, kita harus jujur tentang sisi negatifnya. Karya klasik Anne Krueger pada 1974 secara fundamental menggeser cara ekonom memandang intervensi negara. Sebelumnya, biaya proteksi diukur sebagai deadweight loss segitiga Harberger—biasanya hanya 1 sampai 3 persen dari PDB. Krueger menunjukkan bahwa biaya sesungguhnya jauh lebih besar.

Argumennya tajam. Ketika negara menciptakan rente melalui kuota impor, lisensi, atau proteksi tarif, sumber daya privat akan dialokasikan untuk memperoleh rente tersebut—bukan untuk produksi. Perusahaan rasional akan mengalokasikan modal antara investasi produktif dan investasi lobi hingga marginal return keduanya setara: MR(invest) = MR(lobby). Begitu lobbying menjadi cara termurah untuk meningkatkan keuntungan, sumber daya nasional terkuras dalam aktivitas yang kemudian disebut oleh Bhagwati sebagai directly unproductive profit-seeking activities (DUP). Estimasi Krueger untuk India dan Turki pada era 1960-an menunjukkan bahwa biaya rent-seeking dapat mencapai 7 sampai 15 persen PDB—berkali lipat dari segitiga Harberger.

Mahasiswa saya, dalam kelas Seminar Ekonomi Pembangunan yang saya ampu bersama Sri Mulyani Indrawati, baru-baru ini mempresentasikan Chapter 21 dari Development Economics karya de Janvry dan Sadoulet. Salah satu temuan yang menarik dari presentasi itu adalah studi Levitt (1994): perusahaan di Amerika Serikat menghabiskan sekitar sepuluh kali lipat lebih banyak untuk lobbying dibandingkan dengan kontribusi kampanye. Rent-seeking jauh lebih besar daripada yang tampak dalam statistik politik formal. Bentuknya beragam—mulai dari kontribusi kampanye, dukungan publik, jaminan pekerjaan pasca-jabatan bagi pejabat pensiun, hingga praktik suap mentah.

Bagi negara berkembang, biaya rent-seeking diperkuat oleh lemahnya kapasitas institusional. Mauro (1995) menunjukkan bahwa korupsi berasosiasi secara robust dengan investasi yang rendah dan pertumbuhan yang lambat secara lintas negara. Easterly dan Levine (1997) menemukan bahwa fragmentasi etnolinguistik—yang menjadi variabel instrumental untuk lemahnya kapasitas institusional—berkorelasi dengan rendahnya pendidikan, infrastruktur, dan sistem keuangan, yang semuanya menghambat pertumbuhan.

Sisi negatif negara yang memang tidak bisa kita pungkiri memang ada. Setiap pembelaan terhadap peran negara harus dimulai dengan pengakuan bahwa negara bisa gagal—dan ketika gagal, biayanya sering kali lebih mahal daripada kegagalan pasar yang ingin diperbaikinya.

Boediono dan Distorsi Pasar Politik

Tetapi mengakui government failure bukan berarti meninggalkan negara. Justru sebaliknya—pengakuan ini memaksa kita berpikir lebih serius tentang bagaimana negara harus dibangun.

Di sinilah argumen yang pernah dikemukakan Wakil Presiden Boediono dalam berbagai kesempatan menjadi sangat relevan. Dalam mengantar diskusi publik tentang penanggulangan kemiskinan dan distribusi pendapatan dari Kantor Bank Dunia di Jakarta dan TNP2K tahun 2014,  Boediono berargumen bahwa sumber utama ketimpangan pendapatan di Indonesia sesungguhnya berasal dari distorsi pasar politik—bukan semata-mata dari pasar barang dan jasa. Pasal 33 UUD 1945 menetapkan bahwa negara menguasai sumber daya strategis. Tetapi ketika “penguasaan negara” ini dijalankan melalui mekanisme politik yang gagal, hasilnya adalah rangkaian state failures yang berurutan: gagal mengalokasikan sumber daya secara adil, gagal memungut rente sumber daya secara optimal, dan gagal mendistribusikan kembali manfaatnya kepada publik. Ketika hukum tidak berfungsi secara efektif untuk mengoptimalkan mekanisme ini, yang muncul adalah ketimpangan dalam penguasaan sumber daya itu sendiri—bukan sekadar ketimpangan pendapatan akhir.

Pelajaran ini berlaku untuk hampir semua wacana intervensi negara kontemporer: dari hilirisasi nikel, perluasan BUMN, hingga Koperasi Merah Putih. Pertanyaan strategisnya bukan “berapa banyak yang harus dikuasai negara”, melainkan “siapa yang benar-benar mengendalikan negara ketika negara menguasai sumber daya”. Tanpa jawaban atas pertanyaan ini, perluasan peran negara hanya akan menjadi instrumen redistribusi dari publik yang luas kepada koalisi yang sempit.

Tidak Ada Negara Maju Tanpa Sektor Swasta yang Dinamis

Di titik ini, ada baiknya saya membagikan kesimpulan dari diskusi panjang yang saya lakukan dengan Sri Mulyani Indrawati di sela-sela kelas yang kami ampu bersama. Tidak ada satu pun negara di dunia yang berhasil menjadi negara maju tanpa dinamisme sektor swasta yang kuat. Bahkan jika kita membandingkan Amerika Serikat dengan Eropa, perbedaannya nyata dalam hal vitalitas inovasi dan kewirausahaan. Bahkan di dalam Eropa sendiri, negara-negara Nordik dengan peran negara yang relatif besar tetap mempertahankan sektor swasta yang sangat dinamis dan kompetitif secara global.

Pelajaran komparatif ini diperkuat oleh studi saya tentang  kapitalisme negara (state capitalism). Argumen bahwa Indonesia harus mengadopsi model “kapitalisme negara” ala Cina sering kali salah mendiagnosis, baik pengalaman Cina maupun kondisi struktural Indonesia. Pertama, BUMN Cina menyumbang sekitar 23 sampai 28 persen dari PDB dan mendominasi sektor strategis—tetapi pertumbuhan tinggi Cina terjadi meskipun sektor BUMN besar, bukan karena sektor BUMN besar. Lompatan produktivitas terbesar justru terjadi di sektor yang diliberalisasi dan menghadapi persaingan. Kedua, Korea Selatan—yang sering disebut sebagai model “negara pembangunan”—tidak pernah mengandalkan kepemilikan negara yang besar. Industrialisasinya digerakkan oleh konglomerat swasta di bawah disiplin negara yang ketat. BUMN Korea terbatas pada utilitas publik. Ketiga, BUMN Indonesia hanya menyumbang sekitar 6 persen PDB dan 5 persen pertumbuhan, dengan kegiatan yang terkonsentrasi pada sektor pertambangan, keuangan, dan kelistrikan.

Yang lebih penting lagi, bahkan di Cina sendiri—yang sering dianggap sebagai “jagonya” state capitalism—penggerak utama transformasi ekonomi bukanlah BUMN, melainkan sektor swasta. Pada tahap awal reformasi dari 1990-an hingga awal 2000-an, perusahaan multinasional asinglah yang mendominasi ekspansi manufaktur dan ekspor. Kemudian, gelombang perusahaan swasta domestik—Huawei, Alibaba, Tencent, BYD, dan ratusan lainnya—mengambil alih peran tersebut dan justru menjadi mesin inovasi yang membawa Cina naik dalam rantai nilai global. BUMN besar Cina tetap dominan di sektor keuangan, energi, dan infrastruktur. Tetapi ketika kita berbicara tentang dinamisme, inovasi, dan kemampuan bersaing global, kita sesungguhnya sedang berbicara tentang sektor swasta Cina, bukan sektor negara.

Pola yang sama, dengan pelajaran yang lebih getir, juga terlihat di India. Selama empat dekade pascakemerdekaan, India menjalankan sistem License Raj—rezim perizinan yang memberi negara kekuasaan untuk menentukan siapa yang boleh memproduksi apa, dalam jumlah berapa, dengan harga berapa, dan menggunakan modal berapa. Sebuah perusahaan kadang harus melalui hingga 80 lembaga sebelum memperoleh izin. Hasilnya adalah apa yang oleh ekonom Raj Krishna disebut Hindu rate of growth: pertumbuhan ekonomi yang terjebak di kisaran 3 sampai 4 persen selama hampir empat dekade, jauh di bawah potensi populasi dan sumber daya yang dimiliki India. Baru ketika Manmohan Singh, sebagai Menteri Keuangan di bawah Perdana Menteri Narasimha Rao, membongkar License Raj pada 1991—meliberalisasi perdagangan, mengizinkan investasi asing, dan mencabut sebagian besar lisensi industri—pertumbuhan India melonjak ke kisaran 6 sampai 8 persen dan jutaan orang keluar dari kemiskinan. Pelajaran dari India sangat tegas: ketika negara memonopoli pengambilan keputusan ekonomi terlalu lama, harga yang dibayar bukan hanya pertumbuhan yang hilang, melainkan juga generasi yang terlewat.

Implikasinya jelas: Indonesia tidak kekurangan kepemilikan negara. Yang lemah adalah tata kelola BUMN, soft budget constraint, serta produktivitas sektor swasta yang belum berkembang secara optimal. Memperluas BUMN di bawah panji “kapitalisme negara” berisiko mereplikasi kerentanan tata kelola Cina tanpa kapasitas institusional dan cadangan fiskal yang dimiliki Cina.

Pelajaran Korea memperjelas hal yang lebih penting lagi: kepemilikan adalah instrumen sekunder. Yang utama adalah disiplin dan insentif. Amsden dan Wade menunjukkan bahwa keberhasilan Korea dan Taiwan bukan terletak pada penguasaan negara atas perusahaan, melainkan pada kemampuan negara mendisiplinkan sektor swasta melalui alokasi kredit berorientasi pada kinerja ekspor, akuisisi teknologi yang diarahkan, serta investasi besar dalam pendidikan dan infrastruktur. Negara yang berhasil mendorong transformasi struktural adalah negara yang mampu memaksa perusahaan—baik swasta maupun publik—untuk berkompetisi, berinovasi, dan bertahan berdasarkan kinerja.

Sadli: Penguasaan adalah Pengaturan, Bukan Pemilikan

Pertanyaan selanjutnya: bagaimana menerjemahkan Pasal 33 UUD 1945 dalam kerangka ini? Di sinilah karya intelektual mendiang Mohamad Sadli—saksi historis lintas zaman dari kolonialisme hingga Reformasi—memberikan jawaban yang sangat berharga.

Dalam kesaksiannya di hadapan Komisi Konstitusi tahun 2004, Sadli memperkenalkan distingsi konseptual yang krusial: penguasaan melalui pemilikan (state ownership) versus penguasaan melalui pengaturan (state regulation). Tafsir Sadli atas Pasal 33 bukan menghapus peran negara, melainkan justru memperkuatnya dalam bentuk yang lebih efektif. Pasal 33 tidak mewajibkan negara menjadi pelaku usaha dominan; ia menugaskan negara untuk memastikan sektor-sektor strategis dikelola untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat—yang dapat dicapai melalui regulasi, persaingan sehat, dan tata kelola yang baik.

Sejarah ekonomi Indonesia pasca-1998 menunjukkan pasang surut dalam tafsir ini. Era Megawati menempuh privatisasi BUMN, tetapi kurangnya transparansi membuat agenda konseptual tersebut gagal membangun legitimasi sosial. Era Yudhoyono memperkenalkan kombinasi mekanisme pasar (pengurangan subsidi BBM) dengan BLT—sintesis konkret dari visi Sadli tentang “kapitalisme dengan wajah manusiawi”. Era Jokowi membangkitkan kembali peran negara sebagai pelaku pembangunan melalui BUMN, terutama dalam infrastruktur dan hilirisasi.

Tafsir Sadli bertemu langsung dengan argumen Boediono. Keduanya, dengan caranya masing-masing, sampai pada kesimpulan yang sama: yang menentukan keadilan ekonomi bukan seberapa besar negara mengontrol sumber daya, melainkan seberapa kredibel pengaturan negara dalam mengelola sumber daya tersebut. Pemilikan tanpa pengaturan yang kredibel adalah resep untuk “state capture”. Pengaturan yang kredibel tanpa pemilikan masif sudah cukup untuk pembangunan yang adil.

Tiga Risiko Konkret: Danantara, Koperasi Merah Putih, dan Bayangan Pertamina

Kerangka Sadli–Boediono ini memberi kita lensa untuk membaca tiga inisiatif kebijakan terkini yang patut menjadi peringatan serius.

Risiko pertama: crowding-out sektor swasta produktif melalui Koperasi Merah Putih dan Bank Himbara. Sebagaimana saya argumentasikan dalam catatan tentang Bank Himbara yang terbit minggu lalu, intervensi negara yang masif di sektor keuangan dan koperasi berpotensi menggeser, bukan menambah, kapasitas pembiayaan ekonomi. Ketika Koperasi Merah Putih beroperasi dengan dukungan fiskal, jaminan implisit, dan akses preferensial ke kredit bank BUMN, koperasi swasta otentik dan UMKM yang sudah bekerja keras membangun reputasi kredit harus berhadapan dengan pesaing yang menikmati subsidi terselubung. Hasil yang paling mungkin bukan inklusi keuangan yang lebih luas, melainkan penggeseran aktivitas produktif ke kanal yang lebih dekat dengan negara—persis seperti pola core supporter yang dipelajari dalam public choice: belanja publik mengalir kepada kelompok yang dianggap loyal secara politik, bukan kepada pelaku ekonomi yang paling produktif.

Risiko kedua: bayangan Pertamina di balik Danantara. Untuk memahami risiko Danantara, kita perlu kembali ke pelajaran historis yang sering terlupakan: krisis Pertamina 1975. Pada awal 1970-an, di tengah bonanza minyak, Pertamina menjalankan apa yang sesungguhnya merupakan fungsi quasi-fiscal dalam skala masif. Berbagai proyek industrialisasi strategis—pembangunan Pabrik Baja Krakatau Steel, pabrik-pabrik pupuk, dan sejumlah inisiatif lain—direncanakan dan dibiayai oleh Pertamina di luar kendali pemerintah. Penerimaan migas yang seharusnya masuk APBN justru langsung mengalir ke neraca Pertamina, di luar pengawasan teknokrat di Kementerian Keuangan dan Bappenas. Akibatnya, kebijakan industri de facto dijalankan oleh satu BUMN, bukan oleh negara secara keseluruhan.

Pada tahun 1975, ketika harga minyak global jatuh, kerentanan arsitektur kelembagaan ini muncul ke permukaan. Pertamina terancam tidak mampu membayar utang luar negeri. Para kreditor mengancam akan menyita rekening Pertamina di New York serta armada tankernya. Yang paling mengejutkan: para teknokrat—kelompok yang seharusnya bertanggung jawab atas stabilitas makro—tidak mengetahui secara persis total utang Pertamina pada saat itu. Krisis tata kelola di satu BUMN telah berkembang menjadi krisis kedaulatan fiskal negara.

Analisis kontrafaktual yang dilakukan oleh Wing Thye Woo, Bruce Glassburner, dan Anwar Nasution dalam Macroeconomic Policies, Crises, and Long-Term Growth in Indonesia, 1965–90 (World Bank, 1994) tidak menemukan bukti empiris yang kuat bahwa krisis Pertamina menurunkan investasi swasta secara signifikan dalam jangka panjang. Tetapi temuan itu harus dibaca dengan hati-hati: pemulihan yang cepat hanya mungkin terjadi karena krisis ini ditangani dengan cepat dan kompeten oleh para teknokrat pada waktu itu—dengan disiplin fiskal yang ketat, restrukturisasi utang yang transparan, dan reorganisasi tata kelola Pertamina yang menyeluruh. Pelajarannya bukan bahwa krisis semacam ini tidak berbahaya, melainkan bahwa biaya kerusakannya bergantung sepenuhnya pada kapasitas institusional untuk menanganinya.

Danantara, dengan skala aset yang jauh lebih besar dan cakupan sektoral yang jauh lebih luas daripada Pertamina pada 1975, membawa risiko serupa—tetapi pada tingkat yang dapat bersifat sistemik bagi APBN itu sendiri. Jika kewajiban PSO, investasi strategis, dan pembiayaan pembangunan tidak dipisahkan secara akuntansi yang transparan dari operasi komersial, kita berisiko membangun kembali pola Pertamina lama dalam skala yang jauh lebih berbahaya. Bedanya, ketika Pertamina bermasalah pada 1975, dampaknya terkonsentrasi pada sektor energi dan dapat dikoreksi oleh para teknokrat yang relatif lebih kompeten. Ketika Danantara bermasalah, dampaknya bisa menjalar ke seluruh sistem keuangan publik—dan pertanyaan terbuka apakah arsitektur institusional kita hari ini cukup kuat untuk mengulangi keberhasilan koreksi 1975.

Risiko ketiga: konsentrasi sistemik dan moral hazard “too big to fail”. Pelajaran utama dari krisis 1997–1998 dan krisis keuangan global 2008 adalah bahwa institusi yang terlalu besar untuk gagal dapat menciptakan moral hazard yang sangat mahal. Konsolidasi BUMN besar di bawah satu entitas holding—terlepas dari rasionalisasi tata kelola yang ditawarkan—meningkatkan korelasi risiko di seluruh portofolio negara. Ketika satu lini bisnis bermasalah, tekanan untuk “menyelamatkan” akan datang dari seluruh sistem, bukan dari satu BUMN tertentu. Dalam kondisi seperti ini, kapasitas negara untuk menerapkan hard budget constraint—pelajaran utama dari reformasi Korea pasca-1997—akan sangat tergerus.

Tiga risiko ini bukan kritik atas niat baik. Niat baik tidak diragukan. Tetapi sejarah ekonomi mengajarkan bahwa di antara niat baik dan hasil baik, berdiri tegak satu variabel: kualitas desain institusional. Dan inilah pertanyaan terpenting bagi Danantara, Koperasi Merah Putih, dan setiap inisiatif ekspansi negara: apakah desainnya cukup kuat untuk menahan dinamika core supporter dan capture yang akan menggerusnya dari dalam?

Rodrik dan Demokrasi: Fondasi yang Tidak Boleh Dinegosiasikan

Setelah meninjau tiga risiko ini, kita perlu kembali bertanya: apa sesungguhnya yang harus dilakukan negara? Dani Rodrik—yang sering dikritik karena pandangannya yang heterodoks—justru memberikan jawaban yang sangat konservatif dalam Institutions for High Quality Growth (2000): negara harus membangun enam fondasi market-supporting institutions yang tidak dapat dikompromikan. Hak kepemilikan yang kredibel. Institusi regulasi yang efektif. Stabilitas makroekonomi melalui bank sentral yang independen dan disiplin fiskal. Sistem asuransi sosial adalah fondasi social cohesion. Mekanisme manajemen konflik yang adil. Dan akhirnya, demokrasi sebagai meta-institusi.

Dua dari enam fondasi ini patut digarisbawahi dalam konteks Indonesia. Pertama, negara yang paling pro-pasar di dunia—Amerika Serikat—justru memiliki sistem regulasi yang paling intensif, terutama di sektor keuangan. Pasar bebas yang berfungsi adalah pasar yang sangat diatur. Bukan diatur dalam arti tindakan diskresioner pemerintah, melainkan diatur dalam arti aturan main yang stabil, transparan, dan ditegakkan.

Kedua, demokrasi bukan kemewahan bagi negara berkembang, melainkan instrumen akuntabilitas yang fundamental. Amartya Sen mencatat bahwa kelaparan massal tidak pernah terjadi di negara-negara demokratis dengan pers yang bebas. Kelaparan Bengal 1943 yang menelan 1,5 sampai 3 juta jiwa terjadi di bawah pemerintahan kolonial. Kelaparan akibat Great Leap Forward di Cina yang menelan 10 sampai 30 juta jiwa terjadi tanpa respons politik karena tidak ada mekanisme akuntabilitas. Demokrasi, dengan segala kekurangannya, menciptakan mekanisme koreksi yang tidak ada dalam rezim otokratis. Dalam jangka panjang, kemampuan untuk mengoreksi kesalahan kebijakan inilah yang membedakan negara yang berkembang dari negara yang stagnan.

Negara yang berfungsi bukan negara yang mengambil alih fungsi pasar—melainkan negara yang membuat pasar mungkin bekerja untuk publik yang luas, bukan untuk koalisi yang sempit.

Penutup: Pekerjaan yang Membosankan

Saya tutup dengan kembali ke pedagang kaki lima di awal tulisan ini.

Yang kita butuhkan bukan retorika kebangkitan nasional. Bukan slogan kedaulatan ekonomi. Bukan ekspansi BUMN yang menjanjikan kemakmuran. Yang kita butuhkan adalah hal-hal yang sangat membosankan: polisi yang tidak menerima setoran, pengadilan yang berfungsi, eksekusi jaminan yang cepat, audit yang kredibel, kontrak yang dapat ditegakkan, birokrasi yang profesional, dan akuntabilitas elektoral yang berfungsi.

Tidak ada satu pun dari hal-hal itu yang menarik secara politik. Tidak ada satu pun yang bisa dijadikan judul kampanye. Tidak ada satu pun yang bisa diresmikan dalam upacara megah. Tetapi inilah pekerjaan institusional yang menentukan apakah trilema pasar–koordinasi–pemerintah dapat dinavigasi atau tidak.

Trilema ini bukan teka-teki teoretis yang abstrak. Ia adalah disiplin berpikir yang menuntut kita menolak jawaban-jawaban yang mudah. Jawaban “biarkan pasar bekerja” mengabaikan kenyataan bahwa pasar yang tidak diatur dapat menghasilkan penguasaan oligarkis dan eksternalitas yang merusak. Jawaban “perkuat negara” mengabaikan kenyataan bahwa negara yang tidak dibatasi oleh institusi dapat menjadi mesin rente dan beban fiskal. Jawaban “lebih banyak BUMN” mengabaikan bahwa Indonesia bukan Cina—kita tidak memiliki kapasitas institusional maupun ruang fiskal untuk menanggung biaya tata kelola BUMN yang besar.

Dan ada satu hal yang tidak boleh hilang dari diskusi ini: ketika kita gagal membangun negara yang menjalankan fungsinya, yang paling menderita bukan kelas menengah yang bisa pindah, bukan elit yang bisa mengakses jaringan. Yang paling menderita adalah pedagang kaki lima yang membayar pajak preman, UMKM yang membayar bunga tinggi karena hukum tidak berfungsi, dan petani yang dilewati ketika rente sumber daya terbagi habis di tingkat atas. Government failure, dalam praktiknya, adalah masalah keadilan sosial sebelum menjadi masalah efisiensi ekonomi.

Dalam tulisan berikutnya, saya akan membahas isu yang sangat terkait: persepsi publik dan elit politik bahwa “ekspor itu baik dan impor itu buruk”. Sebagaimana trilema pasar–koordinasi–pemerintah, dikotomi ekspor–impor adalah penyederhanaan yang menyesatkan—dan harganya, sekali lagi, dibayar oleh mereka yang paling tidak mampu.

Seri “Pasar, Negara, dan Pembangunan” — Bagian 3 dari 4

 Baca juga seri tulisan 1 dan 2

Bagian 1: Pasar bukan hanya untuk kapitalis

Pasar Bukan Milik Kapitalis (Tulisan 1 dari 4)

Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan.

SUAR Inspirasi Penggerak Dunia UsahaTim Suar

Bagian 2 : Bank sebagai Lembaga Amanah dan peran Bank, Himbara,

Bank Adalah Lembaga Amanah (Tulisan 2 dari 4)

Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan

SUAR Inspirasi Penggerak Dunia UsahaTim Suar

Bagian 4 (akan datang): Mengapa Ekspor Baik dan Impor Buruk adalah Penyederhanaan yang Menyesatkan