Menagih Disiplin Kelembagaan Negara

Ada satu hal yang semakin mengkhawatirkan saya dalam mengamati perkembangan pemerintahan Prabowo-Gibran setelah dua tahun berjalan. Di tengah tekanan ekonomi, keterbatasan fiskal, gangguan produksi pangan, persoalan energi, dan menurunnya kepercayaan publik, pemerintah justru menunjukkan kecenderungan untuk mengambil keputusan yang reaktif dan kurang terintegrasi.

Berbagai gagasan kebijakan bermunculan dari berbagai kementerian. Masing-masing mungkin memiliki tujuan yang baik. Namun, sering kali tidak terlihat apakah konsekuensi kebijakan tersebut terhadap sektor lain sudah diperhitungkan.

Saya mulai bertanya-tanya apakah persoalan ini sekadar karena lemahnya koordinasi antarkementerian. Atau justru persoalannya lebih mendasar, yaitu bagaimana Presiden memimpin proses pengambilan keputusan dan bagaimana para menteri merespons gagasan Presiden?

Pertanyaan ini menjadi semakin penting ketika kita melihat perkembangan lain: semakin luasnya keterlibatan militer dalam kegiatan sipil, mulai dari pertanian, distribusi pangan, hingga kegiatan sekolah. Menurut saya, kedua gejala tersebut perlu dibaca bersama sebagai persoalan pembangunan institusi negara.

Gagasan jadi perlombaan para menteri

Dalam sistem presidensial, Presiden merupakan pusat pengambilan keputusan politik. Presiden berhak menentukan prioritas pembangunan dan meminta para menteri melaksanakannya. Namun, kepemimpinan yang kuat tidak sama dengan pengambilan keputusan yang bergantung pada gagasan Presiden sehari-hari.

Dalam pemerintahan yang sangat terpusat, terdapat risiko bahwa setiap gagasan Presiden dipersepsikan sebagai instruksi yang harus segera diterjemahkan menjadi program.

Para menteri kemudian menghadapi persoalan insentif. Mereka tidak hanya dituntut untuk menghasilkan kebijakan yang baik, tetapi juga untuk menunjukkan bahwa mereka responsif terhadap keinginan Presiden.

Di sini muncul kemungkinan competitive signaling: para menteri berlomba-lomba menunjukkan loyalitas dan kesanggupan untuk melaksanakan gagasan Presiden.

Dalam literatur ekonomi kelembagaan, persoalan ini dapat dipahami sebagai bentuk khusus dari principal–agent problem. Biasanya kita mengkhawatirkan agen yang tidak mengikuti kepentingan prinsipal. Namun, dalam kasus ini, masalah justru dapat muncul ketika agen terlalu berusaha mengikuti preferensi prinsipal yang mereka persepsikan, tanpa melakukan pengujian yang memadai.

Akibatnya, pemerintah dapat mengalami tiga persoalan sekaligus: informasi yang sampai kepada Presiden lemah, insentif untuk menyampaikan keberatan rendah, dan pengujian dampak kebijakan yang kurang memadai.

Tabel 1. Mekanisme kelembagaan dari gagasan hingga kebijakan

Tabel ini merupakan hipotesis mengenai mekanisme pengambilan keputusan, bukan kesimpulan bahwa seluruh tahapan tersebut terjadi pada setiap kebijakan pemerintah.

Masalah utamanya bukan bahwa Presiden memiliki terlalu banyak gagasan. Seorang presiden memang harus memiliki visi dan inisiatif. Masalah muncul ketika tidak terdapat mekanisme yang cukup kuat untuk mengubah gagasan menjadi kebijakan melalui pengujian teknis, perhitungan biaya dan manfaat, serta pembahasan lintas lembaga.

KDMP: Dari biaya transaksi hingga risiko stabilitas perbankan daerah

Contoh yang menarik adalah usulan untuk menyalurkan gaji aparatur sipil negara melalui Koperasi Desa Merah Putih (KDMP). Tujuannya mungkin untuk mempercepat perkembangan koperasi dan menciptakan permintaan bagi jaringan KDMP. Namun, usulan ini menunjukkan pentingnya membedakan tujuan kebijakan dari instrumen yang digunakan.

Membangun koperasi yang kuat merupakan tujuan yang sah. Namun, mengalihkan pembayaran gaji ASN bukanlah hal yang gratis.

Pertama, sistem pembayaran gaji ASN selama ini telah terintegrasi dengan sistem perbankan. Perubahan mekanisme akan menimbulkan biaya tambahan: untuk administrasi, rekonsiliasi, pengawasan, dan kemungkinan transaksi berulang. ASN juga dapat menghadapi biaya tambahan untuk mengakses dan menggunakan pendapatannya.

Kedua, dampaknya terhadap Bank Pembangunan Daerah (BPD) perlu dipertimbangkan.

Banyak BPD memiliki hubungan erat dengan pemerintah daerah, baik melalui rekening pemerintah, pembayaran gaji ASN, maupun pemberian kredit konsumsi kepada pegawai daerah.

Apabila perubahan mekanisme menyebabkan perpindahan dana yang signifikan, BPD dapat kehilangan sebagian sumber pendanaan berbiaya rendah. Bank kemudian harus mencari pendanaan pengganti dengan biaya yang lebih tinggi atau menyesuaikan asetnya. Gangguan terhadap mekanisme pemotongan gaji juga berpotensi memengaruhi pembayaran kredit ASN.

Tekanan tersebut pada awalnya merupakan persoalan likuiditas dan profitabilitas. Namun, jika disertai kerugian kredit dan penurunan nilai aset yang cukup besar, bank yang rentan juga dapat menghadapi persoalan solvabilitas.

Ketiga, pemerintah daerah merupakan pemegang saham BPD. Penurunan keuntungan bank dapat mengurangi dividen kepada pemerintah daerah, sementara kesulitan permodalan yang serius dapat menimbulkan kebutuhan penyertaan modal tambahan.

Dengan demikian, kebijakan yang dimaksudkan untuk memperkuat koperasi justru berpotensi melemahkan lembaga keuangan pembangunan daerah yang sudah ada.

Tabel 2. Transmisi risiko kebijakan KDMP

Tentu, besarnya dampak bergantung pada rancangan kebijakan. Jika KDMP hanya menjadi pilihan tempat berbelanja, risiko perbankannya berbeda dengan risiko pengalihan rekening dan arus dana gaji ASN. Usulan tersebut juga telah ditolak oleh Menteri Keuangan belum menjadi perubahan sistem pembayaran nasional.

Tetapi pelajaran kelembagaannya tetap relevan: sebelum sebuah kebijakan diumumkan, dampaknya terhadap sistem yang sudah berjalan seharusnya diuji terlebih dahulu.

Pertanian dan hutan: Ketika target produksi mengabaikan eksternalitas

Contoh kedua adalah gagasan memanfaatkan lahan hutan yang rusak untuk menanam cabai dan jagung. Gagasan tersebut mungkin didorong oleh keinginan untuk meningkatkan produksi pangan dan memanfaatkan lahan yang dianggap tidak produktif.

Namun, terdapat perbedaan antara lahan terdegradasi yang cocok untuk pertanian dan kawasan yang masih menjalankan fungsi ekologis yang penting.

Lahan yang kehilangan tutupan hutan tidak otomatis layak untuk budidaya tanaman semusim. Kondisi tanah, kemiringan lereng, fungsi daerah tangkapan air, serta risiko erosi harus menjadi bagian dari penilaian.

Kita perlu mengingat bahwa nilai ekonomi hutan tidak hanya berasal dari produksi kayu atau hasil pertanian. Hutan juga menyediakan jasa lingkungan, termasuk pengaturan tata air, perlindungan tanah, dan pengurangan risiko banjir.

Dalam konteks meningkatnya kerentanan terhadap gangguan iklim, manfaat tersebut menjadi semakin penting.

Jika konversi lahan memperburuk erosi dan sedimentasi sungai, biaya yang timbul dapat berupa kerusakan infrastruktur, gangguan transportasi, dan peningkatan risiko banjir.

Di sini terlihat persoalan klasik negative externalities: kementerian yang mengejar peningkatan produksi pangan belum tentu menanggung seluruh biaya lingkungan dan infrastruktur yang ditimbulkannya.

Karena itu, kelayakan penggunaan lahan harus dihitung berdasarkan manfaat sosial bersih, bukan semata-mata berdasarkan tambahan produksi jagung atau cabai.

Gas Singapura: Ketahanan energi dan kredibilitas kontrak

Contoh ketiga adalah keputusan untuk mengurangi ekspor gas ke Singapura guna memenuhi kebutuhan domestik.

Tujuan menjaga pasokan energi dalam negeri dapat dipahami. Namun, keputusan tersebut harus ditempatkan dalam konteks karakteristik industri gas yang sangat bergantung pada investasi jangka panjang dan kontrak pembelian.

Banyak lapangan gas di Indonesia dikembangkan dengan pasar ekspor sebagai pembeli utama. Pasar ekspor menyediakan kepastian permintaan yang memungkinkan proyek-proyek dengan biaya investasi besar memperoleh pembiayaan.

Arun, Bontang, Natuna, Tangguh, Sumatra Selatan, dan Donggi-Senoro menunjukkan pentingnya pasar ekspor dalam sejarah pengembangan industri gas di Indonesia, meskipun karakteristik proyek dan alokasi pasarnya berbeda-beda.

Karena itu, pengalihan gas dari ekspor ke pasar domestik tidak dapat diperlakukan semata-mata sebagai persoalan administrasi distribusi.

Pertanyaan ekonominya mencakup nilai kontrak, harga, kemampuan pasar domestik menyerap pasokan, infrastruktur, serta dampaknya terhadap keputusan investasi di masa mendatang.

Singapura mungkin memiliki kemampuan untuk mencari sumber energi alternatif, meskipun biaya penyesuaiannya tetap perlu dipertimbangkan. Sementara itu, Indonesia harus memperhitungkan kemungkinan kehilangan pendapatan, biaya penyesuaian kontrak, serta perubahan persepsi investor.

Indonesia sedang berupaya menarik investasi baru di sektor migas melalui reformasi kerangka regulasi. Kebijakan yang meningkatkan ketidakpastian kontrak dapat meningkatkan premi risiko investasi.

Persoalan ini bukan berarti kebutuhan domestik harus dikalahkan oleh kepentingan ekspor. Yang dibutuhkan adalah kebijakan yang dapat memenuhi kebutuhan domestik tanpa mengorbankan kredibilitas komitmen jangka panjang.

Tiga kebijakan, satu persoalan kelembagaan

Ketiga contoh tersebut berbeda secara sektoral. Namun, semuanya memperlihatkan risiko yang sama: suatu kementerian berusaha mencapai tujuan tertentu tanpa sepenuhnya memperhitungkan dampaknya terhadap sistem ekonomi secara keseluruhan.

Tabel 3. Matriks eksternalitas lintas sektor

Matriks ini menunjukkan bahwa persoalan koordinasi bukan sekadar persoalan administratif.

Ini merupakan persoalan ekonomi yang dapat menimbulkan biaya nyata bagi masyarakat.

Lebih penting lagi, ketiga kebijakan tersebut menunjukkan kecenderungan untuk memilih instrumen yang bersifat langsung dan mudah dimobilisasi, meskipun instrumen tersebut belum tentu paling efisien.

Militerisasi dan pergeseran dari institusi ke mobilisasi

Perkembangan lain yang perlu diperhatikan adalah semakin luasnya keterlibatan militer dalam kegiatan sipil.

BBC News Indonesia, dalam pemberitaannya mengenai dua tahun pemerintahan Prabowo-Gibran, menyoroti keterlibatan tentara dalam berbagai kegiatan, mulai dari pertanian hingga kegiatan di sekolah.

Tentu tidak semua keterlibatan militer dalam kegiatan sipil merupakan masalah. Dalam penanggulangan bencana, keadaan darurat, dan operasi logistik tertentu, militer memiliki kemampuan organisasi yang dapat sangat membantu. Namun, kita perlu membedakan bantuan sementara dari pengambilalihan fungsi yang seharusnya dibangun dalam institusi sipil.

Dalam pembangunan ekonomi, spesialisasi merupakan sumber produktivitas. Institusi yang berbeda dibangun untuk menjalankan fungsi yang berbeda karena masing-masing membutuhkan pengetahuan, keterampilan, insentif, dan mekanisme akuntabilitas yang berbeda.

Militer memiliki struktur komando yang dirancang terutama untuk kepentingan pertahanan dan keamanan negara. Sementara itu, pembangunan pertanian membutuhkan sistem penyuluhan, penelitian, akses pasar, pembiayaan, dan insentif bagi para petani.

Pengembangan koperasi membutuhkan tata kelola usaha, manajemen risiko, kemampuan komersial, serta pengawasan keuangan. Pendidikan membutuhkan kompetensi pedagogis, kebebasan akademik, dan evaluasi terhadap kualitas pembelajaran.

Menggunakan struktur komando militer untuk membantu pelaksanaan program tertentu dapat menghasilkan mobilisasi yang cepat. Namun, mobilisasi cepat tidak identik dengan peningkatan produktivitas atau pembangunan kapasitas kelembagaan.

Tabel 4. Mobilisasi administratif versus pembangunan institusi

Kedua pendekatan tidak selalu saling meniadakan. Dalam keadaan tertentu, mobilisasi dapat melengkapi kapasitas sipil.

Tetapi jika mobilisasi menjadi pengganti permanen bagi pembangunan institusi, negara berisiko menciptakan ketergantungan yang semakin besar pada instruksi dari atas.

Di sinilah saya melihat hubungan antara perluasan peran militer dan pola pengambilan keputusan ekonomi.

Keduanya dapat mencerminkan kecenderungan untuk menyelesaikan persoalan melalui komando dan mobilisasi, bukan melalui perbaikan sistem insentif dan kapasitas kelembagaan.

Hubungan ini masih perlu diuji secara empiris, tetapi konsekuensi jangka panjangnya patut diperhatikan.

Dari shock absorber menjadi shock amplifier

Dalam teori ekonomi makro, pemerintah memiliki peran penting dalam menstabilkan perekonomian saat terjadi guncangan.

Melalui kebijakan fiskal, regulasi, penyediaan informasi, dan koordinasi, pemerintah seharusnya membantu rumah tangga dan dunia usaha beradaptasi.

Namun, kemampuan tersebut bergantung pada kredibilitas dan konsistensi kebijakan.

Ketika kebijakan berubah secara mendadak, koordinasi lemah, dan biaya terhadap sektor lain tidak diperhitungkan, pemerintah justru dapat menambah ketidakpastian.

Mekanisme ini dapat dijelaskan melalui lima tahapan:

1. Guncangan awal: gangguan iklim, pangan, energi, atau tekanan ekonomi global.
2. Respons sektoral: kementerian mengusulkan tindakan cepat berdasarkan target masing-masing.
3. Eksternalitas kebijakan: keputusan menimbulkan biaya pada sektor lain yang tidak diperhitungkan.
4. Penurunan kepercayaan: rumah tangga, pelaku usaha, dan investor menjadi lebih berhati-hati.
5. Amplifikasi guncangan: investasi melemah, biaya penyesuaian meningkat, dan kapasitas fiskal semakin terbatas.

Dengan demikian, persoalannya bukan sekadar penjumlahan dari beberapa kebijakan yang kurang tepat.

Interaksi antarkebijakan dapat menghasilkan kerugian yang lebih besar daripada kerugian masing-masing kebijakan secara terpisah. Ini disebut sebagai risiko shock amplification.

Dalam situasi kepercayaan publik yang kuat, pemerintah mungkin masih memiliki ruang untuk melakukan koreksi tanpa memicu reaksi berlebihan. Namun, ketika kepercayaan melemah, kesalahan kebijakan menjadi semakin mahal. Dunia usaha mulai memperhitungkan risiko perubahan aturan. Investor meminta premi risiko yang lebih tinggi. Rumah tangga menjadi lebih berhati-hati dalam konsumsi dan investasi.

Kondisi tersebut dapat menciptakan lingkaran yang sulit diputus.

Apa yang harus diperbaiki?

Jika diagnosisnya hanya lemahnya koordinasi antarkementerian, solusinya mungkin menambah rapat koordinasi atau memperkuat kewenangan menteri koordinator. Namun, jika akar persoalannya terletak pada proses pengambilan keputusan di tingkat presiden, solusi administratif tersebut tidak akan cukup.

Diperlukan perubahan dalam mekanisme pengambilan keputusan.

Pertama, harus ada pemisahan yang jelas antara gagasan Presiden, tujuan kebijakan yang disetujui, dan instrumen pelaksanaannya. Kedua, setiap kebijakan yang berdampak lintas sektor harus melalui penilaian ekonomi, fiskal, hukum, dan kelembagaan sebelum diumumkan sebagai keputusan. Ketiga, para menteri dan pejabat profesional harus memiliki ruang untuk menyampaikan keberatan berdasarkan bukti.

Keempat, pemerintah perlu membangun sistem evaluasi yang memungkinkan koreksi kebijakan dilakukan tanpa dianggap sebagai kegagalan politik. Kelima, pembagian fungsi antara institusi sipil dan militer harus tetap didasarkan pada mandat hukum, kompetensi, akuntabilitas, serta efisiensi dalam penggunaan sumber daya publik.

Tabel 5. Agenda perbaikan kelembagaan

Reformasi tersebut tidak bertujuan melemahkan Presiden. Sebaliknya, reformasi akan memperkuat kemampuan Presiden untuk menjalankan prioritasnya secara efektif.

Presiden yang kuat bukanlah presiden yang seluruh gagasannya selalu disetujui oleh para menteri.

Presiden yang kuat adalah Presiden yang mampu membangun sistem sehingga gagasannya diuji secara serius, keputusan yang keliru dapat dicegah, dan kebijakan yang tepat dapat dilaksanakan secara konsisten.

Negara yang kuat butuh institusi yang kuat

Indonesia pernah menunjukkan kemampuan untuk menghadapi berbagai guncangan ekonomi yang besar.

Kita pernah melakukan penyesuaian ekonomi pada 1980-an ketika harga minyak jatuh. Kita juga membangun kembali kerangka kebijakan makroekonomi dan institusi ekonomi pasca krisis 1997–1998.

Pengalaman tersebut memperlihatkan pentingnya kemampuan menetapkan prioritas, menjaga disiplin kebijakan, dan melakukan penyesuaian saat keadaan berubah.

Tentu, konteks politik dan kelembagaan sekarang berbeda. Tetapi pelajaran dasarnya tetap relevan.

Negara yang kuat bukanlah negara yang seluruh kegiatannya harus digerakkan langsung oleh presiden.

Negara yang kuat adalah negara yang memiliki institusi yang mampu bekerja secara profesional, saling mengoreksi, dan tetap menghasilkan keputusan yang baik meskipun menghadapi tekanan politik maupun ekonomi.

Kita tidak boleh mencampuradukkan kekuatan negara dengan sentralisasi pengambilan keputusan atau kapasitas negara dengan kemampuan memobilisasi aparat.

Indonesia saat ini membutuhkan pemerintah yang mampu menyerap guncangan, bukan pemerintah yang tanpa sengaja memperbesar dampaknya.

Dan untuk itu, persoalan kelembagaan harus mulai diperbaiki dari pusat pengambilan keputusan itu sendiri.

Indonesia tidak kekurangan gagasan, instruksi, atau program. Yang kita perlukan adalah disiplin kelembagaan yang memastikan bahwa setiap keputusan memperkuat, bukan justru melemahkan, kemampuan negara untuk menghadapi masa depan.

Opini ini sepenuhnya merupakan pandangan penulis. Bila Anda tertarik untuk menjadi kontributor opini, silakan mendaftarkan diri Anda dengan kirim email ke [email protected]