oleh : Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan
Salah satu pelajaran paling penting yang saya terima dari almarhum Widjojo Nitisastro tentang kebijakan publik adalah disiplin intelektual yang sederhana tetapi sangat kuat.
Setiap kebijakan pemerintah harus selalu dimulai dengan tiga pertanyaan dasar.
- Pertama, apakah intervensi pemerintah memang diperlukan?
- Kedua, jika diperlukan, apakah ada cara lain yang lebih efisien untuk mencapai tujuan yang sama?
- Ketiga, apakah skala kebijakan itu proporsional dengan masalah yang ingin dipecahkan?
Prinsip ini mungkin terdengar sederhana. Namun dalam praktiknya, justru disiplin inilah yang sering hilang ketika kebijakan publik berubah menjadi program yang besar, mahal, dan sangat populer secara politik.
Saya masih ingat Profesor Widjojo pernah memberikan “pelajaran” ini kepada saya ketika beliau melintas Bundaran HI dari kediamannya di Jakarta Selatan menuju restoran Padang favoritnya di Jalan Sabang, Jakarta Pusat, bersama saya dan beberapa rekan. Saat itu proyek revitalisasi Bundaran HI menjadi agenda rutin tahunan Pemda DKI. Pada saat yang sama, banyak program prioritas lain berteriak meminta pembiayaan dalam kondisi APBD yang sangat terbatas.
"Setiap rupiah kebijakan publik harus selalu ditanya kembali—apakah ini benar-benar cara terbaik untuk mencapai tujuan yang ingin dicapai," demikian Profesor Widjojo.
Program Makan Bergizi Gratis (MBG) adalah contoh yang baik untuk menguji kembali disiplin tersebut.
Apakah intervensi ini memang diperlukan?
Jawabannya kemungkinan besar ya, tetapi dengan alasan yang lebih terbatas daripada yang sering disampaikan dalam diskursus publik.
Tidak dapat disangkal bahwa sebagian anak Indonesia masih menghadapi masalah gizi dan ketahanan pangan rumah tangga. Selain itu, banyak studi menunjukkan bahwa anak yang lapar di sekolah akan lebih sulit berkonsentrasi dan belajar.
Berbagai studi mengenai school feeding programs menunjukkan bahwa program makan di sekolah dapat meningkatkan kehadiran siswa, konsentrasi belajar, serta beberapa indikator kesehatan anak (Bundy et al., 2018; Kristjansson et al., 2016).
Namun, walaupun secara umum program MBG positif, sejumlah catatn penting perlu diperhatikan.
Literatur perkembangan manusia menunjukkan bahwa kerusakan gizi yang paling menentukan justru terjadi jauh sebelum anak memasuki sekolah.
Penelitian tentang perkembangan anak menunjukkan bahwa periode sejak masa kehamilan hingga usia dua tahun—yang dikenal sebagai 1000 hari pertama kehidupan—merupakan fase kritis bagi perkembangan kognitif dan kesehatan jangka panjang (Victora et al., 2008; Hoddinott et al., 2013).
Literatur ekonomi pendidikan juga memberikan kesimpulan yang sangat kuat. Penelitian dari The Heckman Institute for Human Development di University of Chicago menunjukkan bahwa intervensi pada usia dini menghasilkan tingkat pengembalian sosial yang jauh lebih tinggi dibandingkan intervensi yang datang terlambat (Heckman, 2006; Heckman & Mosso, 2014).
Dengan kata lain, jika tujuan utama adalah perbaikan status gizi jangka panjang dan kualitas sumber daya manusia, maka kebijakan yang paling menentukan justru berada pada fase ibu hamil, bayi, dan anak usia dini.
Persoalan lain muncul sebagai efek samping pelaksanaan program MBG di Indonesia. Karena pembiayaan program sebagian berasal dari pemotongan dana pendidikan melalui mekanisme TKD, beberapa pemerintah kabupaten/kota mengurangi alokasi BOSDA yang selama ini melengkapi BOS nasional. Akibatnya, beberapa sekolah kembali menaikkan berbagai pungutan kepada orang tua. Hal ini berpotensi mengganggu upaya menjaga akses pendidikan dasar, baik dari sisi ekonomi maupun politik.
Program makan di sekolah tetap bermanfaat. Namun perannya lebih tepat dilihat sebagai dukungan terhadap proses pendidikan, bukan sebagai instrumen utama untuk mengatasi masalah gizi struktural.
Jika perlu, apakah ada cara lain yang lebih efisien?
Di sinilah diskusi kebijakan menjadi lebih menarik.
Model MBG saat ini dirancang sebagai program nasional yang sangat terpusat dan bersifat universal, dengan distribusi makanan setiap hari kepada puluhan juta anak. Skala program ini sangat besar dan kompleks secara logistik.
Namun jika kita melihat pengalaman internasional, terdapat beberapa pendekatan lain yang dapat memberikan hasil serupa dengan biaya yang lebih efisien.
Pertama adalah intervensi gizi pada 1000 hari pertama kehidupan, yang mencakup ibu hamil, bayi, dan balita.
Data Susenas 2014–2024 menunjukkan bahwa program BPNT meningkatkan asupan gizi rumah tangga penerima, baik kalori, karbohidrat, lemak, maupun protein. Penguatan BPNT dengan memasukkan indikator khusus bagi ibu hamil, ibu menyusui, dan anak balita, serta penambahan alokasi bantuan, berpotensi menjadi instrumen yang jauh lebih efektif dalam meningkatkan asupan gizi kelompok rentan.
Sebaliknya, distribusi MBG kepada ibu hamil dan menyusui melalui sistem pengantaran yang bergantung pada kader lokal sering kali sangat mahal secara operasional dan tidak efisien.
Kedua adalah bantuan yang lebih terarah kepada rumah tangga miskin melalui mekanisme voucher atau bantuan pangan.
Untuk kelompok tertentu—misalnya anak SD, ibu hamil, dan ibu menyusui—pendekatan universal mungkin masih relevan. Namun kebijakan dapat difokuskan pada sekolah negeri dan sekolah swasta berbiaya rendah, misalnya yang uang sekolahnya berada pada kisaran 10–20 persen dari garis kemiskinan wilayah. Pendekatan ini memungkinkan program menjangkau sekolah swasta yang melayani kelompok berpendapatan rendah.
Namun sistem voucher untuk makan di sekolah juga perlu dirancang dengan hati-hati karena berpotensi menimbulkan stigma atau diskriminasi sosial, termasuk risiko bullying di antara siswa.
Ketiga adalah pendekatan yang melihat makan di sekolah sebagai bagian dari proses pendidikan, bukan sekadar distribusi makanan.
Salah satu contoh yang sering disebut adalah sistem makan sekolah di Jepang (shokuiku). Di sana, makan siang sekolah bukan hanya soal gizi. Ia merupakan bagian dari pendidikan karakter: siswa belajar disiplin, kebersamaan, menghargai petani dan juru masak, serta ikut bertanggung jawab menjaga kebersihan setelah makan.
Dengan demikian, makan di sekolah menjadi proses pendidikan sosial, bukan sekadar program bantuan.
Masalah desain: substitution effect dan ekonomi politik
Namun persoalan desain program tidak berhenti pada aspek efisiensi.
Literatur mengenai program bantuan pangan menunjukkan adanya fenomena yang dikenal sebagai substitution effect. Ketika anak menerima makanan di sekolah, sebagian rumah tangga menyesuaikan konsumsi makanan di rumah sehingga tambahan konsumsi gizi bersih yang diterima anak sering kali lebih kecil daripada nilai program yang dikeluarkan pemerintah (Alderman & Bundy, 2012; Behrman & Hoddinott, 2005).
Dalam program distribusi pangan berskala besar, biaya yang ditanggung negara juga tidak hanya berupa nilai makanan itu sendiri. Sebagian besar anggaran sering terserap pada rantai logistik dan organisasi distribusi—mulai dari dapur produksi, transportasi makanan harian, penyimpanan, pengawasan kualitas, hingga administrasi pengadaan (Bundy et al., 2018).
Struktur program yang sangat tersentralisasi juga membuka ruang bagi distorsi ekonomi politik. Literatur ekonomi politik menunjukkan bahwa program pemerintah berskala besar dengan kontrak pengadaan yang luas sering menciptakan peluang bagi kegiatan rente (rent-seeking) dan berbagai bentuk koneksi politik dalam proses pengadaan dan distribusi (Krueger, 1974; Shleifer & Vishny, 1993).
Ketika desain kebijakan menciptakan rantai pasokan yang panjang dan kontrak pengadaan yang besar, sebagian manfaat program berisiko berpindah dari anak-anak penerima manfaat kepada berbagai aktor dalam sistem distribusi tersebut.
Di sinilah pentingnya melakukan reset desain kebijakan.
Dengan mendesentralisasikan program ke tingkat sekolah, sebagian besar biaya logistik—transportasi makanan, distribusi harian, serta pengelolaan dapur terpusat—dapat dihindari. Rantai pasokan menjadi jauh lebih pendek, akuntabilitas menjadi lebih jelas, dan ruang bagi kegiatan rente menjadi jauh lebih kecil.
Dengan kata lain, reset ini bukan sekadar soal efisiensi anggaran. Ia juga merupakan langkah untuk memastikan bahwa manfaat kebijakan benar-benar sampai kepada anak-anak, bukan terserap dalam sistem distribusi yang mahal dan rentan distorsi.
Apakah program ini perlu sebesar dan semahal sekarang?
Ini mungkin pertanyaan yang paling penting.
Program MBG dalam bentuknya sekarang dirancang sebagai program universal berskala nasional. Dari perspektif kebijakan publik, pendekatan ini menimbulkan beberapa persoalan serius.
Pertama, biaya fiskal menjadi sangat besar.
Kedua, program universal berarti banyak penerima sebenarnya tidak membutuhkan bantuan.
Ketiga, sistem distribusi yang sangat terpusat menciptakan biaya logistik yang sangat tinggi: dapur besar, rantai distribusi makanan, transportasi harian, pengawasan kualitas makanan, serta biaya administrasi yang tidak kecil.
Dalam sistem seperti ini, sebagian besar anggaran tidak hanya membayar makanan, tetapi juga membayar biaya delivery dan organisasi distribusi.
Lebih penting lagi, sistem yang sangat terpusat juga menciptakan potensi ekonomi politik yang problematis. Program berskala raksasa dengan rantai pasokan yang panjang hampir selalu membuka ruang bagi kegiatan rente (rent-seeking)—baik melalui kontrak pengadaan makanan, logistik distribusi, maupun berbagai hubungan politik dan birokrasi.
Dalam sejarah kebijakan publik di banyak negara berkembang, program distribusi pangan berskala besar sering menjadi lahan bagi political connection dan patronase.
Reset program: dari distribusi makanan ke sistem makan sekolah
Karena itu, yang dibutuhkan bukanlah penghentian program, melainkan reset desain kebijakan.
Namun, perlu diakui bahwa melakukan reset terhadap program sebesar MBG bukanlah pekerjaan yang mudah. Prosesnya hampir pasti penuh dengan trial and error, karena setiap alternatif kebijakan selalu memiliki kelebihan dan kekurangannya masing-masing.
Tidak ada desain kebijakan yang sempurna. Setiap pilihan selalu mengandung trade-off antara efisiensi, keadilan, kemudahan implementasi, dan penerimaan politik.
Dengan mempertimbangkan berbagai kelebihan dan keterbatasan tersebut, saya mengusulkan bahwa pendekatan yang lebih rasional dapat dilakukan melalui tiga langkah berikut.
1. Kembalikan prioritas gizi pada intervensi dini
Prioritas kebijakan gizi nasional seharusnya kembali kepada ibu hamil, bayi, dan anak usia dini, di mana investasi publik memberikan dampak paling besar bagi kualitas sumber daya manusia.
2. Desentralisasi program makan sekolah
Program makan sekolah sebaiknya dikelola langsung oleh sekolah.
Pemerintah pusat dapat memberikan investasi awal untuk pembangunan dapur dan kantin sekolah. Setelah itu, pengelolaan makan sehari-hari dilakukan oleh sekolah dan komunitas setempat.
Pendekatan ini memiliki beberapa keuntungan:
- mengurangi biaya distribusi
- menghindari waste makanan akibat transportasi
- memperpendek rantai logistik
- meningkatkan akuntabilitas lokal
Sekolah juga dapat mengintegrasikan makan siang sebagai bagian dari pendidikan karakter.
Sistem yang digunakan dapat berupa kombinasi antara central kitchen dan dapur sekolah, tergantung pada ukuran sekolah, economies of scale, wilayah operasional, dan kebijakan pemerintah daerah. Di Jepang, wilayah perkotaan sering menggunakan dapur terpusat, sementara wilayah pedesaan atau terpencil lebih banyak menggunakan dapur sekolah atau konsorsium beberapa sekolah.
3. Gunakan sistem pembiayaan yang lebih adil
Keluarga yang mampu dapat membayar makanan sekolah secara normal.
Sementara itu, anak dari keluarga miskin menerima voucher atau subsidi penuh.
Dengan cara ini, negara tetap melindungi kelompok yang membutuhkan tanpa harus membiayai seluruh sistem secara universal.
Peran pemerintah pusat—melalui Badan Gizi Nasional—lebih difokuskan pada:
- penetapan standar gizi
- pengawasan kualitas makanan
- audit dan akuntabilitas program
- evaluasi kebijakan secara berkala
bukan sebagai operator yang harus mengelola setiap dapur di seluruh Indonesia.
Pendekatan ini bukan hanya lebih efisien secara fiskal, tetapi juga mengurangi potensi rente dan distorsi politik yang sering muncul dalam program distribusi pangan berskala besar.
Lebih penting lagi, desain seperti ini memperbaiki dampak distribusi kebijakan pemerintah. Rumah tangga miskin menerima dukungan langsung melalui subsidi atau voucher, sementara keluarga yang mampu tetap membayar makanan anak mereka sendiri.
Dengan demikian, anggaran publik benar-benar difokuskan kepada mereka yang paling membutuhkan.
“Kebijakan sosial yang baik bukan yang gratis untuk semua, tetapi yang memastikan negara hadir bagi mereka yang paling membutuhkan.”
Namun demikian, secara politik gagasan ini tidak selalu mudah diterima. Meminta orang tua yang mampu membayar makan anaknya di sekolah negeri dapat dianggap tidak populer secara politik. Karena itu diperlukan strategi komunikasi kebijakan yang tepat agar dampak politiknya dapat diminimalkan.
Kebijakan yang baik tidak selalu yang paling besar
Pada akhirnya, pertanyaan tentang MBG bukan sekadar soal makanan.
Ia adalah pertanyaan tentang bagaimana negara merancang kebijakan publik yang efektif, efisien, dan bebas dari distorsi politik.
Program sosial yang besar selalu menghadapi dua risiko klasik. Risiko pertama adalah pemborosan fiskal, ketika sebagian besar anggaran justru habis untuk membiayai sistem distribusi, logistik, dan organisasi program itu sendiri. Risiko kedua adalah distorsi ekonomi politik, ketika program besar dengan rantai pengadaan yang panjang berubah menjadi ladang rente bagi berbagai kelompok yang memiliki akses politik.
Sejarah kebijakan publik di banyak negara menunjukkan pola yang sama: semakin besar dan semakin tersentralisasi sebuah program, semakin besar pula peluang munculnya rente dan koneksi politik di dalamnya.
Karena itu, reset MBG tidak boleh dilihat sebagai upaya mengurangi komitmen negara terhadap gizi anak.
Sebaliknya, reset justru diperlukan agar kebijakan ini lebih efektif mencapai tujuan sosialnya tanpa menciptakan distorsi ekonomi politik yang tidak perlu.
Pada akhirnya, pelajaran yang diajarkan oleh Widjojo Nitisastro tetap sangat relevan.
Negara yang kuat bukanlah negara yang menjalankan program paling besar.
Negara yang kuat adalah negara yang mampu merancang kebijakan yang tepat—dan berani memperbaikinya ketika desain awalnya belum optimal.
Jika tujuan kita adalah membangun generasi Indonesia yang lebih sehat, lebih produktif, dan lebih berdaya saing, maka yang dibutuhkan bukan sekadar program yang besar.
Yang dibutuhkan adalah kebijakan yang cerdas.
Dan kadang-kadang, kebijakan yang paling cerdas justru dimulai dari keberanian untuk melakukan reset.
