Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan
Artikel ini merupakan opini dari Guru Besar Ilmu Ekonomi Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia Mohamad Ikhsan. Bila anda tertarik untuk menjadi kontributor opini, silakan mendaftarkan diri anda dengan kirim email ke [email protected]
Pertanyaan yang tidak nyaman
Tradisi Lebaran di Indonesia hampir selalu menghadirkan dua dunia sekaligus: lontong dan ketupat berbasis beras, serta kue-kue dan hidangan berbasis tepung terigu.
Kita menikmatinya tanpa banyak berpikir. Namun sadar atau tidak, kombinasi ini adalah hasil dari sebuah keputusan kebijakan yang diambil lebih dari lima dekade lalu—sebuah keputusan yang hari ini menentukan bagaimana kita merayakan Lebaran.
Dalam biografi Sumitro Djojohadikusumo yang ditulis oleh Aristides Katoppo, Hendra Esmara, dan Heru Cahyono (2000, hlm. 280–288), disebutkan bahwa Prof. Sumitro—saat itu menjabat sebagai Menteri Perdagangan—merupakan pelopor penting dalam keputusan untuk membuka impor gandum dan mendorong pembangunan industri pengolahan gandum di Indonesia. Meskipun implementasinya kemudian berkembang dengan pelaku dan desain yang berbeda dari gagasan awal beliau, arah kebijakan tersebut tetap menjadi tonggak penting dalam sejarah pangan Indonesia.
Sebelum kita menikmati ketupat Lebaran berikutnya, ada satu pertanyaan yang layak kita ajukan—dan mungkin terasa tidak nyaman:
Bagaimana jika Prof. Sumitro tidak pernah mengusulkan pembangunan industri pengolahan gandum pada 1970-an?
Apakah Indonesia hari ini akan lebih mandiri secara pangan—atau justru lebih rentan?
Asumsi yang sering keliru.
Selama ini, ketahanan pangan sering dipahami secara sederhana: semakin kecil ketergantungan impor, semakin kuat sistem pangan suatu negara.
Dalam kerangka berpikir ini, keputusan membangun industri berbasis gandum—komoditas yang sama sekali tidak kita produksi—mudah dianggap sebagai langkah yang keliru, bahkan kontradiktif.
Namun bagaimana jika asumsi itu justru salah?
Bagaimana jika keputusan untuk “bergantung” pada gandum itulah yang diam-diam memperkuat—bukan melemahkan—ketahanan pangan Indonesia?
Menguji skenario ekstrem: Indonesia tanpa gandum
Untuk menjawabnya, mari kita bayangkan satu skenario ekstrem: Indonesia tanpa gandum.
Sebuah ekonomi di mana seluruh kebutuhan karbohidrat rumah tangga harus dipenuhi hanya dari beras. Sekilas, ini terdengar seperti cita-cita swasembada yang ideal.
Namun begitu kita mulai membuka angka, memahami struktur konsumsi, dan melihat realitas pasar global, gambarnya berubah secara drastis. Tanpa gandum, sistem pangan Indonesia bukan menjadi lebih kuat—melainkan jauh lebih rapuh.
Dari keputusan masa lalu ke realitas hari ini
Tulisan ini berangkat dari refleksi atas artikel saya di Jakarta Post (18 Maret 2026), yang menyoroti keputusan awal Orde Baru ketika Presiden Soeharto—atas usulan Prof. Sumitro—memutuskan untuk membangun industri pengolahan gandum di Indonesia.
Pada saat itu, keputusan ini tidak sepenuhnya intuitif. Indonesia tidak menanam gandum, sehingga impor menjadi keharusan. Lebih jauh lagi, pola konsumsi masyarakat pada waktu itu sangat didominasi oleh beras. Mendorong konsumsi pangan berbasis gandum berarti mendorong perubahan preferensi yang tidak sederhana.
Namun justru di sinilah letak visi kebijakan tersebut. Keputusan itu tidak hanya membuka akses terhadap komoditas baru, tetapi juga secara bertahap membangun fondasi sistem pangan yang lebih fleksibel.
Hari ini, dampaknya sangat jelas. Konsumsi beras Indonesia sekitar 35,3 juta ton. Konsumsi gandum untuk pangan sekitar 9,7 juta ton.
Artinya, ada satu fakta penting yang sering kita abaikan: Indonesia tidak lagi bertumpu pada satu sumber karbohidrat, tetapi dua—beras dan gandum.
Dan justru dalam kombinasi inilah, ketahanan pangan Indonesia modern menemukan keseimbangannya.
Sistem dua kaki yang tidak kita sadari.
Selama ini, kita cenderung berpikir bahwa sistem pangan Indonesia adalah sistem berbasis beras. Itu tidak sepenuhnya salah, tetapi juga tidak lagi sepenuhnya benar.
Dalam praktiknya, sistem konsumsi kita sudah berubah menjadi dual-carb system—dua kaki yang menopang keseimbangan antara, beras, sebagai jangkar sosial dan politik dan gandum, sebagai bantalan ekonomi konsumsi.
Masalahnya, kebijakan kita masih berpikir dalam kerangka satu kaki.
Apa yang terjadi jika gandum dihilangkan?
Mari kita lakukan simulasi sederhana. Jika seluruh konsumsi gandum digantikan oleh beras, maka kita perlu menambahkan sekitar 7 juta ton beras hanya untuk menggantikan fungsi kalori yang saat ini disediakan oleh gandum.
Hal ini berarti kebutuhan beras naik dari 35 juta ton menjadi sekitar 42,5 juta ton, sementara produksi domestik hanya sekitar 33–34 juta ton.
Hasilnya? Indonesia akan menghadapi defisit sekitar 9 juta ton beras.
Ini bukan angka kecil. Ini bukan sekadar kekurangan yang bisa ditutup dengan kebijakan kecil. Ini adalah perubahan struktural dalam neraca pangan nasional.
Pilihan yang tidak menyenangkan
Dengan gap sebesar itu, kita hanya punya dua pilihan:
1. Mengimpor beras dalam skala sangat besar
2. Membiarkan harga beras naik secara signifikan
Keduanya tidak mudah. Impor besar berarti pula tekanan pada neraca perdagangan dan berarti pula ketergantungan pada pasar global
Sementara kenaikan harga berarti tekanan langsung pada rumah tangga terutama kelompok miskin. Isu kenaikan pangan ini sejalan dengan isu affordability yang kini marak di dataran global.
Gandum: pemain yang selama ini terabaikan?
Di sinilah kita mulai melihat peran sebenarnya dari gandum. Selama ini, gandum sering dipandang sebagai simbol ketergantungan impor. Tetapi dalam praktiknya, ia memainkan fungsi yang jauh lebih penting: yaitu gandum adalah shock absorber dalam sistem pangan Indonesia.
Ketika harga beras naik, rumah tangga tidak berhenti makan. Mereka beradaptasi dengan beralih ke mie instan, membeli roti dan atau memilih makanan berbasis tepung.
Ini bukan kebetulan. Ini adalah mekanisme penyesuaian yang sangat rasional.
Ketika ekonomi berubah, diet juga berubah.
Perubahan ini juga bukan fenomena sementara. Ia adalah bagian dari transformasi ekonomi yang lebih luas.
Empat puluh tahun lalu, hampir seluruh kalori karbohidrat berasal dari beras. Hari ini, beras menyumbang sekitar 65–70% dan gandum sudah mencapai 20–25%.
Lebih menarik lagi, perubahan ini berbeda antar kelompok yaitu rumah tangga miskin yang tetap sangat bergantung pada beras. Kelompok kelas menengah mulai beralih ke gandum dan kelompok kaya dimana konsumsi gandum meningkat tajam.
Artinya, semakin tinggi pendapatan, semakin beragam sumber karbohidrat. Hal ini konsisten dengan apa yang dalam literatur disebut Engel’s Law dan nutrition transition.
Dunia tidak menyediakan beras sebanyak itu
Sekarang mari kita lihat sisi global—bagian yang sering diabaikan.
Pasar gandum dunia volumenya sekitar 210–220 juta ton yang tergolong besar, likuid dan melibatkan banyak negara eksportir. Sementara, volume pasar beras dunia hanya sekitar 55–60 juta ton. Jika dibandingkan dengan komoditas lain, volume pasar beras tergolong kecil, tipis, dan terfragmentasi
Apa artinya ini? Jika Indonesia membutuhkan tambahan 7 juta ton beras, maka kita akan menyerap sekitar 10–12% dari seluruh perdagangan beras dunia. Bandingkan dengan gandum dimana tambahan 7 juta ton hanya sekitar 3% pasar global. Perbedaannya sangat besar.
Pasar tipis, harga mudah bergejolak.
Karena pasar beras kecil, setiap perubahan permintaan berdampak besar pada harga. Penelitian David Dawe dan Peter Timmer menunjukkan bahwa: impor beras Indonesia sebesar 1 juta ton saja bisa menaikkan harga global secara signifikan. (Timmer, 2015)
Bayangkan jika kita membutuhkan 7 juta ton tambahan. ini bukan hanya masalah Indonesia. Ini akan mengguncang pasar global.
Risiko yang jarang dibicarakan.
Jika kita memaksakan sistem pangan berbasis beras saja, kita menghadapi tiga risiko besar:
Pertama, risiko global. Indonesia menjadi pembeli besar di pasar yang kecil. Kedua, risiko harga. Pasar beras jauh lebih volatile dibanding gandum. Ketiga, risiko sosial. Kelompok miskin paling terdampak karena mereka paling bergantung pada beras dan pilihan substitusi mereka terbatas.
Dalam bahasa sederhana: kebijakan “kembali ke beras” berpotensi menjadi kebijakan yang regresif.
Kesalahan cara berpikir
Masalah terbesar kita bukan pada data. Data sudah cukup jelas. Masalahnya adalah cara kita berpikir. Kita masih melihat ketahanan pangan sebagai: swasembada beras. Padahal realitasnya sudah berubah menjadi: keseimbangan antara beras dan gandum
Mendorong Diversifikasi: Dari Karbohidrat Lokal ke Protein
Simulasi sederhana ini membawa satu kesimpulan yang sangat kuat: Indonesia tidak lagi merupakan ekonomi pangan berbasis beras semata.
Dalam praktiknya, gandum telah berkembang menjadi: (1) bagian struktural konsumsi, (2) penyangga stabilitas sistem pangan, dan (3) mekanisme adaptasi rumah tangga ketika harga beras bergejolak atau ketika pola hidup berubah.
Karena itu, pertanyaan kebijakan yang relevan bukan lagi:“Bisakah kita mengganti gandum dengan beras?” Melainkan, “Bagaimana kita mengelola keseimbangan antara beras dan gandum agar sistem pangan tetap stabil, terjangkau, dan adaptif?”
Namun, berhenti pada keseimbangan beras–gandum saja juga belum cukup.
Langkah berikutnya yang jauh lebih penting adalah mendorong diversifikasi yang lebih dalam, baik dari sisi sumber karbohidrat maupun kualitas nutrisi. Ini berarti membuka kembali ruang bagi pangan lokal—seperti sorgum, sagu, jagung, dan umbi-umbian—yang selama beberapa dekade semakin tersingkir dari pola konsumsi rumah tangga.
Mengapa pangan lokal hilang? Masalahnya bukan selera, tapi insentif
Sering kali kita beranggapan bahwa hilangnya pangan lokal disebabkan oleh perubahan selera masyarakat. Padahal, penjelasan yang lebih tepat adalah: distorsi kebijakan.
Selama puluhan tahun, sistem kebijakan pangan Indonesia secara konsisten memberikan insentif yang sangat kuat kepada beras, melalui: (1) kebijakan harga (price support), (2) subsidi input produksi, (3) stabilisasi pasar, dan (4) framing politik sebagai komoditas strategis utama.
Akibatnya, produksi beras menjadi relatif lebih menarik. Konsumsi beras menjadi “default choice”,sementara pangan lokal kehilangan daya saing—bukan karena tidak efisien, tetapi karena tidak mendapat perlakuan kebijakan yang setara.
Dengan kata lain, dominasi beras bukan hanya hasil preferensi, tetapi hasil desain kebijakan.
Reformasi yang diperlukan: dari bias ke keseimbangan.
Karena itu, mendorong diversifikasi pangan tidak cukup hanya dengan kampanye konsumsi. Yang dibutuhkan adalah reformasi insentif secara bertahap dan kredibel.
Langkah pertama adalah:
- Merasionalisasi insentif beras
Bukan berarti menghapus dukungan terhadap beras, tetapi mengurangi distorsi berlebihan, memastikan kebijakan lebih netral antar sumber pangan, dan menghindari over-protection yang menghambat diversifikasi. Tanpa langkah ini, setiap upaya diversifikasi akan selalu kalah oleh “gravitasi kebijakan” yang terlalu kuat pada beras. - Membangun ekosistem pangan alternatif
Belajar dari keberhasilan gandum, diversifikasi tidak terjadi secara spontan. Sistem ini membutuhkan investasi industri pengolahan, jaringan distribusi, inovasi produk, serta dukungan kebijakan yang konsisten.
Gandum menjadi besar bukan karena Indonesia menanamnya, tetapi karena kita membangun sistem industrinya.
Pelajaran ini seharusnya diterapkan pada pangan lokal seperti, sagu menjadi pangan olahan modern, sorgum dapt menjadi substitusi tepung dan singkong sebagai produk berbasis industri
Diversifikasi tidak akan berhasil jika hanya berhenti pada produksi primer. - Diversifikasi tidak boleh berhenti pada karbohidrat
Ini poin yang paling sering terlewat. Selama ini, diskusi diversifikasi pangan masih terjebak pada satu dimensi: mengganti satu karbohidrat dengan karbohidrat lain. Padahal, seiring meningkatnya pendapatan, pola konsumsi masyarakat berubah: konsumsi karbohidrat relatif menurun, konsumsi protein meningkat, kualitas diet menjadi lebih penting daripada sekadar kuantitas kalori.
Artinya, agenda diversifikasi pangan harus bergeser dari “karbohidrat-centric” menjadi “nutrition-centric”.
Dari ketahanan pangan ke ketahanan nutrisi
Jika kita hanya fokus pada beras, atau bahkan pada karbohidrat secara umum, kita sebenarnya masih berada dalam paradigma lama: ketahanan pangan sebagai ketersediaan kalori.
Padahal tantangan hari ini berbeda. Yang kita butuhkan adalah diet yang lebih beragam, konsumsi protein yang lebih tinggi, dan sistem pangan yang mampu menyediakan nutrisi secara seimbang.
Dalam kerangka ini, beras tetap penting sebagai jangkar stabilitas, gandum tetap penting sebagai penyangga konsumsi, pangan lokal menjadi sumber diversifikasi, dan protein menjadi arah transformasi jangka panjang.
Penutup
Selama ini kita percaya bahwa ketahanan pangan berarti memperkuat beras. Tetapi simulasi sederhana ini menunjukkan sesuatu yang tidak nyaman: semakin kita memaksa beras menjadi satu-satunya pilar, semakin rapuh sistem pangan kita.
Indonesia hari ini bukan lagi ekonomi pangan berbasis beras.
Sebagian besar rumah tangga sudah beradaptasi—dengan gandum, dengan diversifikasi, dengan pilihan yang lebih luas.Yang belum beradaptasi adalah kebijakan.
Kita masih berpikir dalam kerangka lama: beras sebagai jawaban untuk semua persoalan pangan. Padahal kenyataannya berbeda. Beras tetap penting. Tetapi beras saja tidak cukup.
Jika kita menutup ruang bagi gandum tanpa membuka ruang bagi alternatif lain, yang kita ciptakan bukan kemandirian pangan—melainkan ketergantungan baru yang lebih berbahaya: ketergantungan pada satu komoditas dalam sistem yang semakin kompleks.
Pertanyaan kebijakan yang sebenarnya bukan lagi tentang beras atau gandum.Melainkan ini: apakah kita ingin sistem pangan yang terlihat mandiri, atau sistem pangan yang benar-benar tahan terhadap guncangan?
Karena dalam ekonomi,yang terlihat kuat belum tentu tahan lama. Dan dalam pangan, yang tidak terdiversifikasi hampir selalu berakhir rentan.
Eid Mubarak, mohon maaf lahir batin
Pejaten, Jakarta, 20 Maret 2026
